国家福利与福利国家—美、瑞、法老年人福利比较与借鉴

◎ 匡亚林

国家福利与福利国家—美、瑞、法老年人福利比较与借鉴

◎ 匡亚林

老龄化已经成为全球性问题，关系到家庭内部的结构、财产分配、代际关系、社会认同、社会福利的分配等综合方面，值得民政、人社、卫计委等民生部门高度重视。在国际上，对老年人的称谓也从“年老”变为“老年”，追根溯源其变化来自于联合国1974年老年问题报告，由此可见国际上对人口老龄化随之引发潜在或显在社会问题的重视。为更好地满足我国老年人的福利需求，改善老年人的福祉，根据福利国家的发展程度不同，以哥斯塔·艾斯平-安德森（Gsta Esping-Andersen）对福利国家模式的三种划分为依据，选取三个国家老年人社会福利政策，提出前瞻性的建议供民政部门决策参考。

一、美国、瑞典、法国老年人社会福利政策

美国是典型的盎格鲁撒克逊模式社区型福利制度，瑞典是斯堪的纳维亚模式高老年人福利制度，而法国则属介于两者中间的欧洲大陆模式老年人福利制度，这几个不同福利模式的国家分别具有一定的代表性和特色。

（一）美国老年人社会福利政策

一是家庭服务政策方面。根据美国老年人的居住方式不同可以分为老年公寓或者老年聚集型住宅、住在社区辅助生活服务、持续性照顾退休社区、护理疗养院、居家家庭之中以及托养、老年痴呆院、临终关怀、照料等，针对不同的类型，州政府和联邦有相应的规范要求和取得执照方可提供护理和照料的养老机构。以纽约州为例，对于低收入的家庭患病老年人照护，采取900美元收入为分界线。收入低于分界线家庭的老年人，无论子女收入状况好坏、无论子女是否为中产，都可以接受来自于政府服务和费用上（公费）无微不至的照料，甚至会派车、派人去接送老年人进行就医等。“综合性老人健康护理计划”（Programs of Allinclusive Care for the Elderly）被认为是美国长期护理模式的黄金标准，保证老年人既可以在自己熟悉的家庭环境中生活，又可以享受到政府保健。由社区提供的全面居家或者社区的托养服务，一般包含健康、康复、交通、医疗保健、临时托养、生活服务等。经过发展壮大形成了美国著名的PACE专业协会，其最重要的特点就是全面性的服务、服务团队化专业服务和个性化需求的匹配，并且会根据接受服务的老年人自身的特点来安排服务人选，如若服务对象老年人讲汉语，则会尽量安排会讲汉语的人员进行照料。

二是就业福利政策方面。美国步入老年化社会已经长达70多年，65岁的老年人占17%以上。根据美国老年人情况报告，早在2002年就有430万65周岁以上的美国人继续工作或者继续积极找工作中，并且有持续增加的趋势。一方面，老年人可以享受持续性工作的成就感，并且相关部门会组织举行职业就业介绍会、培训等服务帮助老年人获得工作机会。另一方面，州政府等部门会协助一些就业救助的内容，对于老年人就业的计划中还有老年人社区服务就业计划，安排55周岁以上的低收入者还有难以就业者参与社区就业工作，以期获得经济上的资助并且最终脱离政府协助就业自食其力。该计划是由美国劳工部辅助展开的，辅助参与者包括原住民、州政府、公共部门与私营部门的机构，参与的标准设置了年龄的下限，不设上限，并且年龄越高越优先考虑。

三是全国家庭照护人员服务计划（The National Family Caregiver Support Program）。NFCSP计划是为照料者提供各种服务，以帮助他们在家里照顾他们的亲人。每个AAA（Area Agency on Aging）提供一系列服务，补充护理人员提供的护理。服务由AAA工作人员提供，或通过与其他公共或私人机构合作，在全州各地提供。

（二）瑞典老年人社会福利政策

瑞典建立了比较完善的社会福利制度，是所选择的三个国家中公认的福利程度最高的福利型老年人福利国家。

一是弹性退休制度。社会福利项目从父母带薪长期产假到医疗保障病假补助，从失业保障和养老金到义务教育，内容广泛，被称之为“从摇篮到坟墓”的保障。人口老龄化的严重性导致瑞典必须实施灵活的退休年龄制，老年人既可以在年满61岁开始领取养老金，也可以自愿选择继续工作到67岁再领，甚至有的官员呼吁老年人们工作到75岁退休。65岁退休时养老金是100%，每提前1个月扣减0.5%养老金，对于推迟领取的人员每推迟1个月则可增发0.7%养老金。2015年65岁以上就业率是21.9%，瑞典2015年超过65岁人口占总人口比例20.0%。

二是人性化的福利政策。瑞典实行的是中央、省、市三级分权管理。国家议会和中央政府制定政策方针，市级负责贯彻实施。按照瑞典《社会福利法》的规定, 市级地方政府须根据老年人的特殊需要兴建老年福利机构。各地在建设老年福利机构时都遵循政策所强调的“尽可能让老年人独立生活在自己的寓所”的原则, 竭力做到使在福利机构中的老年人像生活在自己的家里一样。瑞典的老年福利机构分为以下几种类型：入户服务公寓、老年公寓、疗养院、家庭。在瑞典，超过16%的80岁以上居民生活在有服务人员24小时提供服务的特殊住房（Special Housing）里。特殊住房根据居住着的需求由市政府分配，大多数需要24小时服务的老年人一般是患有老年痴呆症的老年人，市政府负责为他们提供24小时的基本的健康与医学照料。

（三）法国的老年人社会福利政策

法国的老年人福利政策属于权力型福利，也有人称之为完全型福利政策。与大多数国家一样，地方政府对老年人的福利提供负主要责任，县级政府以及退休联盟委员会为主体，而福利中心等负责救助类的公共事务。法国比较注重公与私、政与社之间的平衡，与美国和瑞典的不同之处在于绩效和成就（付出与回报）的平衡，讲求一定的均衡性。

1. 老年人住房照护。法国的老年人照料福利可以分两项：一是改善住房服务，对自己居住在家的老年人提供住房重建，改善老年人的家居环境，方便老年人居住、使用，增强其独立生活能力；二是提供住房改善津贴与服务，设置紧急通话服务系统与设备，提供老年人家政援助服务、休闲活动建议与看护措施等。

2. 老年人机构照护服务。一是法国传统的养护中心，或者是养护中心所在的医院为生活无法自理、自立的老年人提供机构场所接受容纳服务；二是新型老人之家，当然也同时分为公立和私立的，提供长期照护服务。老人之家提供老年人的住宿、服务、进食等综合性服务，不仅仅局限于养护中心的模式，但值得注意的是，老人之家并不提供医疗服务；三是新型老年人之家照护机构，这是第二种老人之家的升级模式，可回应老年人更多元化的服务需求，添加了更多的照护需求回应机制，集合医疗、照护、餐饮、生活等功能于一身。

3. 老年人生活福利。为保障老年人特别是高龄化老年人的生活水准，65岁以上的老年人由国家负责主要的财源，政府为老年人支付生活津贴以更好地回应老年人的经济需求。在法国老年人居家服务中，包含了义务服务和志愿服务两种，有效地整合、平衡了国家福利和社会福利的不同社会主体间的主体责任。

二、美国、瑞典、法国的老年人福利政策借鉴

民政部2016年7月11日公布的《2015社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁以上老年人口有2.2亿人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口1.4亿人，占总人口比10.5%。与2011年的数据相比，我国人口老龄化已经进入快速发展期，同时呈现出老年人口增长快、高龄老人占比大、老年人家庭空巢化、独居化加速、未富先老等特点。改变对老年人陈旧、传统的观念有助于更好地实施老年人社会福利，促进社会发展与进步。为此我们应该从如下几个方面来进一步改善老年人福利政策，为我国老年人提供更佳的老年人社会服务，以增强我国老年人社会福祉。

（一）探索老年人弹性退休与自愿就业模式

老年人是特殊群体，在老年人福利的落实上我们需要多一些弹性、少一些强制，多一些保护、少一些限制。世界平均预期寿命为63.2岁，而我国的平均预期寿命高达68.3岁，老年人蕴藏着人力资源优势，特别是较轻老年人，这意味着老年人延长退休年龄成为可能。避开劳动力生产成本和养老金发放，在瑞典男女退休年龄均为65岁，而从61周岁开始实施弹性、自愿退休政策；还有一些国家早就实现了弹性退休年龄制度，而我国相对退休年龄较低。弹性退休制度相比较强制退休制度而言，最大的特点在于它的自愿性，强制性退休制度会造成还有意愿工作的老年人就业工作的强制性中断，造成人力资源的浪费。公共部门、社会及老年人自身应积极探索适合老年人就业的岗位，并进一步推动老年人终生学习的职业计划。政府部门对退休后积极就业的老年人提供就业津贴和就业指导服务等，改变被动的服务为主动的一对一就业指导。因此，建议考虑实行弹性退休年龄制度，与此同时结合老年人就业制度，制定出台相应的老年人就业保护社会政策，以法律来保障老年人的就业生涯，包含了老年人雇佣、解雇、工作调动、复职、薪资等一系列就业权益，进一步保护老年人的权益，提供平等就业机会，鼓励老年人“福利-工作-福利”的周期积极性，拓展企业精神，避免就业歧视等问题。

（二）推行社区功能性补缺型服务

美国是社区型老年人福利的典型国家，社区型老年人福利政策对我国具有一定的推广价值。老年人更容易接受在熟悉的环境生活，社区服务可以提供便利式老年人福利，社区型的服务更容易满足老年人的需求。根据生命周期理论（life-cycle approach），老年人人际关系扩张需求的弱化伴随着健康养老需求的攀升，这种事业上的收缩与健康需求的扩张特别适合在社区推行“医养结合”的老年人福利政策。在老年人生活便捷的社区，经过整合的医疗资源、养老资源具有可获得性和就近便利性优势，一方面原有的社区医院可探索养老服务，如康复性或护理医院；另一方面，原有的社会养老机构也可增设医疗服务，抑或是在家庭实行家庭医生模式。一言以蔽之，即查漏补缺。居家老年人养老衔接心理、家政、照护、医疗多元化服务的开展，将简单的模式做了复合叠加，把养老和医疗这两个老年人最基本的需求进行了资源整合与配置。提到补缺型的服务，在我国还有一个部分特别值得有关部门的关注，就是农村的老年人社会福利问题，较之前的讨论基本停留在城市老年人福利问题框架基础之上，而一般在农村的老年人中留守老人比例偏高，可结合留守儿童和留守老人共同考量该群体的福利问题，虽然我国老年人福利的框架基本成立，但是人群覆盖全面性需要进一步提升。

（三）积极开展针对老年人照护者的综合培训

美国、瑞典、法国的老年人福利制度中有很多方面值得学习借鉴。值得推广的原因一方面是制度设置的比较完善，另一个重要方面就是老年人福利服务人性化方面尽善尽美。老年人照护者的两个主要群体是老年人照护者职业人和家庭内部照护者。重视老年人福利要从相应的服务群体专业技能抓起，无论是专业服务者还是老年人的家庭护理人员，甚至是子女、亲属都需要对接受政府或者社区组织的老年人照护培训。专业技术人员接受专业培训，亲属接受一些基础性的医疗常识、专业技能、紧急情况处置等。首先，有针对性地组织培训项目，为照顾者提供培训机会，帮助他们掌握提供必要的护理技能。其次，将护理人员连接到区域支持小组。再次，提供短期暂休服务，突出个性化的老年人福利服务的同时，也给提供服务的服务者提供完善的制度设计，以便照顾者得到应得的休息。此外，还可提供其他未涵盖的项目和内容，以帮助照顾者满足他们的照顾需求。最后，可让老年人自身与照护者共同参与培训，让接受服务者也了解服务的规范和标准，提高老年人福利服务的专业性。

总之，老年人社会福利是福利国家的国家福利所必须直面的，关注老年人健康保健、医疗服务、经济安全、老年人弹性退休、高龄就业、社会保障、养老保险、年金保障、社区服务、居家服务、失智照顾、老年人终生教育、老年人住房、老年人产业，重视老年人福利，发展居家养老结合的社区服务模式，鼓励参与和融合、共享的老年人福利理念，以积极的心态面对人口老龄化，从老年人的保障到福利，从老年人的需求到权利，从国家福利走向“适度普惠型”福利国家。

（作者单位：南京大学政府管理学院）