探析新《预算法》下行政事业单位预算管理

陈瑶

摘要：新《预算法》颁布实施已有两年，但实施得并不平衡，尤其在基层行政事业单位的实施至今没有全部到位，要真正全面实施新《预算法》还任重道远。面对新《预算法》带来的新挑战，很有必要继续宣传和全面理解新《预算法》。笔者从当前执行新《预算法》中存在的问题入手，对预算编制、预算执行和预算绩效管理谈几点看法，和同行们共同探讨提高。

关键词：新《预算法》 行政事业单位 预算管理

新《预算法》实施已有两年，但仍存在许多问题。除了地区之间实施不平衡，许多行政事业单位的预算管理仍有较大差距。只有深入理解和准确把握新《预算法》对预算管理的要求，清醒认识到当前预算管理存在问题，并采取相应措施，新《预算法》才能得到全面有效实施，才能真正规范现代预算管理制度，才能提高公共资源的合理配置，提高政府的公共服务水平。

一、新《预算法》几大重要变化

新《预算法》对老预算法做出了许多修改，主要有以下几个方面的重大变化。

（1）新《预算法》第一章第三条新增全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。第四条新增预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都要纳入预算。真正实现了全范围全口径预算。

（2）新《预算法》规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，跨年度预算平衡是对原预算法中单一年度预算平衡机制的一种改进。其主要内容包括预算编制时跨年度余额衔接，规范超收的使用和欠收的弥补，弱化对收入的考核，加强对支出政策和支出预算的审查，硬化支出预算约束，更加突出财政宏观调控作用。

（3）新《预算法》规定，除涉密部门外所有使用财政拨款的部门均应将本部门预算、预算执行情况、决算、政府采购情况及时向社会公开，要求全民监督财政资金的使用。这是落实全面监督最有效的方式，最有力的防腐措施。

（4）新《预算法》明确提出了预算编制的绩效目标管理，对预算支出情况开展绩效评价，从法律层面做了硬性规定，这必将有力推进对预算及其执行情况实施绩效管理。当然，对行政事业单位也是一个极大的挑战。

二、现今我国行政事业单位预算管理存在的问题

（一）对预算管理工作不够重视

长期以来，人们习惯性地认为预算管理是当地人大、政府和财政部门的事情，而行政事业单位只是向财政部门要钱和花钱。因此，一般行政事业单位根本没有把预算管理当作一项任务，几乎所有单位的年度工作报告从来没有把预算管理当作一项工作内容对本部门提出要求。对预算工作就是简单的理解为向财政局申请经费，只是叫本单位财务部门编制预算，致使大多数行政事业单位从上到下对财务工作不重视。

（二）编制方法不够科学

现在许多行政事业单位编制预算基本上还在执行“上年预算±本年因素”，而没有按照“零基法”的要求编制。这样对上年度预算执行过程中发现的合理或不合理因素都得不到借鉴。而且由于没有其他业务部门参与，工作中出现的新问题就得不到体现。现在有些单位的领导为了日子好过，尽量夸大经费所需；也有些单位领导好大喜功，为了某些项目尽快被上级部门批準上马，在编制预算时不从实际出发，尽量压缩开支所需。一旦工程上马，就一而再、再而三地要求追加预算，如果不能如愿，则留下一个“半拉子工程”。

（三）预算执行不规范，随意性大

按规定预算下达以后，各项费用开支应该按规定科目分期开支。但由于业务部门对预算编制的参与度不高，预算执行难免存在较大的随意性。一是经费开支与项目进度脱节。二是支出不均衡，该支付的钱不及时支付，到年底突击花钱，致使监督部门无法对经费开支实施即时监督。三是资金使用效益不高。

（四）绩效考核没有落到实处

绩效考核虽然已经开展多年，但往往是雷声大雨点小，越到基层越流于形式。预算管理难以和单位工作成效真正挂钩，难以通过考核促进工作水平的提高。

三、加强行政事业单位预算管理的建议

（一）必须高度重视预算编制，确保预算更加科学合理

要把预算编制得科学合理、切实可行，单位领导至少应该做到以下四点。

一要摸清家底。在编制预算时要充分发挥财务人员的作用，对本单位上一年度预算执行情况认真分析，对其合理成分应予保留，对不合理部分提出修改意见，以弥补上年度预算不到位影响事业发展的缺憾，同时也要堵住不合理开支的漏洞。特别对应收款和应付款要严格核实。

二要与时俱进。根据新《预算法》规定，各部门、单位都应在财政部门通知规定的时间内上报预算。通常财政部门的通知中除了明确收支科目、支出标准等要求外，会对增加或减少财政性收入和支出提出相应安排意见。各单位则应在该指导意见下，根据本单位年度工作目标的需要，本着合法性、准确性的原则编制预算，把预算编制得更加科学合理。

三要问计于民。“问政于民，问计于民”是我国各级政府实行民主管理的一大标志。各单位在编制预算时也应问计于民，要克服过去编制预算只有少数领导过问，主要依赖财务部门的狭隘观念。在编制预算前一定要召开由不同部门、不同层次人员参加的座谈会听取意见，特别要听取本单位业务骨干的意见。

四要实事求是。实事求是是做好一切工作的基础，也是做好预算编制的前提。下级单位在编制预算时一定要坚持实事求是，既不夸大实际所需，也不搞“钓鱼式”预算。

（二）充分发挥预算作用，不断完善预算执行机制

凡是收支独立核算的行政事业单位既是预算编制主体，也是预算执行主体。单位编制上报的预算如经财政部门批准下达，就应成为该单位财务活动的依据，就应对预算执行结果负责，所以必须有相应的工作机制予以保证。

首先，要充分发挥财务人员的作用，细化预算。为了预算的科学有序执行，各单位财务人员拿到预算后应按财政部门规定的支出科目，按功能、时段将预算分解到下属单位各科室，并及时公开，让全体工作人员心中有数，在预算执行中量入为出。同时，财务部门还应按科室建立内设账套，对各科室预算执行情况实行分时段即时考核，发现问题及时纠正。

其次，要优化预算执行，尽可能做到财尽其用，不断提高资金使用效益。在购买物资和服务的时候应该进行询价，并要将询价记录作为申请办公经费的必备附件。通过询价过程货比三家，必定能购买到价廉物美的用品和服务。对大额商品和服务的采购应严格按照新《预算法》和《采购法》的要求向社会公开采购。

第三，要监督常态化，对预算执行实行全程全员监督。目前的监督一般只是单位领导和内部审计部门对财务部门的监督，具有很大的局限性。为了切实发挥财务监督作用，各单位要不断完善财务监督机制，让少数人监督变为全员监督。财务部门应该将财务报表及各项目开支情况在单位网站或者政务公开栏公示，让单位领导、财务人员等所有预算执行者成为被监督对象，同时也是监督者。实践证明，这样的全方位监督一定能真正发挥监督作用，确保预算的正常执行。

（三）严格绩效考核，促进新《预算法》的全面贯彻

加强预算绩效管理，历来受党中央、国务院的高度重视。笔者认为，要真正落实预算绩效管理，必须抓好以下三个方面工作。

1.自我评价不留死角

首先要有完整的评价体系，一级预算单位的评价不能掩盖或代替二级预算单位的自我评价。其次是自我评价填报的资料必须真实可靠，自我评价的资料应该以财务报表及年度决算表为依据。三要对从事自我评价的工作人员加强培训。四要在单位公开自我评价的结果，接受全体工作人员的监督，尽可能减少弄虚作假情况的发生。

2.绩效考核应名副其实

绩效考核重在考核。可一个考核主体要面对众多被考核单位，且时间紧迫，都要认真考核确实有一定难度。所以，若无科学的考核方法，绩效考核就难免会流于形式。科学的考核方法至少应处理好以下三个关系。

（1）要处理好日常审查和年终考核的关系。预算执行有个特点，就是每个月底或季末各个单位会通过财务报表向财政部门书面報告，接受财务审查。到年终考核时，只要与平时审查情况相衔接，充分听取专管员的意见，只要将单位自我评价结果对照平时的审查情况，对该单位的预算执行情况就可以有个基本评价。

（2）要处理好全面互查和重点抽查的关系。在年终考核时，单位的自我评价往往会多有溢美之词。所以上级考核部门必须组织相关单位开展全面互查，特别是要突出重点，对机构及领导干部变动频繁、收支情况复杂、财务管理松弛的单位要组织力量进行重点抽查。只有这样，才能通过考核发现问题，纠正问题，不断提高管理水平。

（3）要处理好预算绩效考核和综合考核的关系。目前，年终综合考核成绩基本能反映一个单位工作的优劣。因此，预算绩效考核应该把综合考核结果作为一个重要依据。如果一个单位综合考核是差评，预算绩效考核也不应该得到好评。反之，如果一个单位综合考核优秀，而在预算绩效考核中发现有些不合规行为，则说明该单位的预算编制不太合理，在来年的预算中应该有所调整。

通过处理好这三个关系，绩效考核一定能反映单位预算执行的真实情况，不断提高预算管理水平。

3.奖惩结合，务求实效

通过严格的绩效考核，肯定会发现执行新《预算法》的优秀单位和落后单位。根据行为科学的激励理论，要鼓励先进单位继续保持，鞭策落后单位赶上先进，必须要有相应的激励机制给予正负激励。所以，对执行新《预算法》的先进单位和优秀个人，一定要给予必要的物质奖励和精神鼓励；对新《预算法》执行不力的，除提出整改意见外，应给予通报批评；对由此造成重大损失的，应追究纪律或刑事责任。只要有了赏罚分明的激励机制，预算绩效管理就能实现制度化和常态化，就能真正推动新《预算法》的全面贯彻。

（作者单位：温州市食品药品检验检测院）