基于多中心治理理论的辽宁省食品安全规制治理路径重构

徐飞 杨凤 张鑫

沈阳理工大学 经济管理学院

基于多中心治理理论的辽宁省食品安全规制治理路径重构

徐飞 杨凤 张鑫

沈阳理工大学 经济管理学院

基于多中心治理理论，从政府机构、社会层面、企业部门和消费者群体四个维度，综合各主体的职责对食品安全规制治理结构进行重构。

多中心 规制治理 非政府组织

一、多中心治理理论渊源与内涵

“多中心”一词最早被提出是在迈克尔·博兰尼的《自由的逻辑》一书中，他认为在市场经济中，自发秩序才是真正意义上的自由，这种自发秩序涵盖了三种相互作用模式：协商、较为重要的竞争和劝说。多中心制度是在自发秩序的基础上，以人力活动和需求多样化为前提，并受到社会群体、利益集团、经济部门等多个中心的交互影响，协商后达到统一的理论。治理理论是指各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。在多中心制度和治理理论的基础上，产生了多中心治理理论。多中心治理理论有以下几个特性：

第一，多中心治理结构的主体不仅仅是政府，还包括一些经认证的社会集体、企业组织、非营利性组织等。

第二，多中心治理理论的目的是实现人民的利益最大化。多中心治理理论是在综合了经济社会中各个中心主体后作出的决策，最大程度地优化资源配置，充分利用资源，最大限度地满足了公民的需求，极大地促进了经济进步和社会发展。

第三，多中心治理呈现出网络型结构。多中心治理结构各个主体是相互联系的，其中人与人、人与组织和组织与组织之间的关系如同网上的结点一般，每个主体之间交流便利，能直接表达自己的利益。

在食品安全规制中，国外一些发达国家大量运用了多中心治理理论，建构食品安全最大化的政策方案，并取得了一定成果。在食品安全规制中，多中心治理理论使得地方政府的治理权加强了，社会组织的规制也正在蓬勃发展，新闻媒体等社会监督发展迅速，往往能直接揭露事实真相，企业的自我管理在这样的规制下也不断提升，保障了食品安全产业的健康发展，促进了社会的和谐与进步。

二、辽宁省食品安全规制治理结构的重构

科学、合理的食品安全规制体系是保障人民群众身体健康的重要条件，辽宁省食品安全规制中多部门综合协调规制是目前食品安全规制体系存在的弊病，要完善食品安全规制体系就必须从政府机构、社会层面、企业部门和消费者群体四个维度入手，综合各主体的的职责对食品安全规制治理结构进行重构。

（一）政府机构与政策——从垄断到服务

1.加强立法

辽宁省应当在国家法制的框架下，根据辽宁省的实际情况对食品安全的地方性法律、法规、规章、制度等进行有效地清理、补充和完善，提高规制效率，确保食品安全法律体系的完整性。目前《食品安全法》已在辽宁省范围内施行，但是该法适用范围比较笼统，在一些细节的规定上尚不完善，辽宁省可以采取制定全面和详细的食品安全法的模式，尽可能汇集所有的可能涉及的食品的通用规定，包括食品市场准入、食品卫生和检验检测等方面的规定，建立一种覆盖面广、可操作性强、食品安全保护水平高的立法模式。

2.强化执法和处罚力度

在对食品安全法律责任的规定上偏轻，相应的行政处罚过低。如《食品安全法》第九十条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这就是说，倘若消费者花了五元买了变质食品，消费者可以根据该法向生产者或者销售者要求五十元的赔偿金，虽然是“以一罚十”，但这样的赔偿对消费者精神损失、健康损失、时间损失等的弥补还远远不够。这种不痛不痒的惩罚力度对不良商家几乎没有威慑力，由于惩罚力度远远不够，不良商家的违法行为依然猖獗。而新修改的《食品安全法》中强化了食品安全刑事责任的追究，规定对因食品安全犯罪被判有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营的管理工作，此法于2015年10月1日起施行。辽宁省相关规制部门应该严格按照法律规定对违反法律法规的企业或个人移动司法机关审判，并报检察机关备案，绝不徇私枉法，进一步完善行政执法与刑事司法两套执法体系之间的衔接性。

3.政府应表现出极大的开放性和可接近性

学者张昕认为，创新型政府不仅表现为有限责任政府，而且也表现为合作契约政府，有限责任政府意味着政治国家、市场经济和市民社会的分工，而合作契约政府则意味着政治国家、市场经济和市民社会的协作。在食品安全领域，日本政府从内部机构设置看，以内阁府下设的食品安全委员会为风险评估和风险沟通机构，以农林水产省和厚生劳动省为风险管理机构，三部门之间内部责任分工明确、又相互协作。同时，从政府与外部的社会、企业、消费者的关系看，日本政府无论是食品安全委员会，还是农林水产省与厚生劳动省，都设立了企业和消费者表达意见的有效的诉求渠道，日本政府在食品安全领域的规制又表现出极大的开放性和可接近性。辽宁省政府应借鉴国际经验，在政府治理方面，转变思维，以开放性的思维接纳社会各界、企业部门、消费者的各种意见。

（二）社会层面——加强监督与合作

新的《食品安全法》中提出了社会共治的概念，提出政府、企业、行业协会、新闻媒体、消费者以及权益保护组织等都应该参与到食品安全治理中去，承担自己的责任和义务。要加强社会的监督，必须是使市场透明化，即减少信息不对称带来的影响，特别是生产者与消费者之间的信息不对称问题，通过社会的监督与合作加强生产者与消费者之间的信息传递，提高信息传递的高效性和准确性，保障公众的知情权。

1.新闻媒体

新闻媒体作为社会监督的重要组成部分，在对食品安全的主观和报道上起到了重要的舆论监督作用，推动了相关问题的解决和食品安全制度的完善。目前新闻媒体对食品安全领域的监督只是出于自身的社会责任，没有特定的法律支持，因此辽宁省可以对新闻媒体等社会监督制定一系列的法律规范，赋予其一定的法律效力，通过法律的方式将新闻媒体的力量定性化，使其具有一定的法律监管权力，能突破某些势力的阻挠后传递、曝光真实的信息。另一方面，有些新闻媒体为了博得众人的眼球以达到一定的商业目的而过分夸大事实真相，鼓吹一些不切实际的食品安全事件，误导消费者的购买行为，不仅不能揭露食品安全的问题所在，反而适得其反，引起恐慌，因此加强在社会媒体的监督上也要加上一定的约束力，防止过度的社会监督带来的负面影响。

2.非政府组织

辽宁省食品安全行业中的非政府组织不论是在数量还是在规模上都取得了较大的进步，在与政府的互动上也有着突出的作用。例如2014年11月，辽宁省食品药品监督管理局委托沈阳产品质量监督检验院对沈阳市的米面及其制品（自制）食品进行检验。沈阳市产品质量监督检验院是一所隶属于沈阳市质量技术监督局、具有独立法人资格的综合性检验与测试技术机构，联合部分国家、部、省驻沈院、所、检验中心等产品质量监督检验所对沈阳市的产品质量进行监督、检测。本次抽查主要面对的米面及其制品（自制），包括小麦粉制品和大米制品。但与此同时，有些检验检测结构没有独立的法人资格，辽宁省检验检测机构的法人治理结构还不够完善，仍属事业单位。无法实现管办分离、资源共享，形成一个统一的食品安全检验检测技术支撑体系。因此辽宁省应当对检验检测机构建立起法人治理结构，保障食品检验检测的安全性。检验检测机构的独立法人主体资格应尽快确立，并保证其检测的独立性。

（三）企业部门——强化自我规制

食品安全规制过程中，规制客体也有着举足轻重的作用，要根本上提高食品安全的规制效果，还需加强规制客体的自我规制，即食品企业部门的自我规制。所谓食品企业的自我规制，是指企业自觉遵守强制性法律法规的规制，自觉对自己生产、加工和经营的食品进行检查和控制，为消费者提供安全、可靠的食品。可以建立一个综合评价体系通过政府、社会媒体、消费者代表等的评分对企业的经营活动进行打分，将食品企业划分为A、B、C、D四个等级，A为最优，D为最劣，消费者在消费之前可以参考这个评价体系做出判断，企业为了自己的产品能够销售出去，自然会通过加强自我规制，保证食品的质量安全，保证一个良好的生产、加工环境，在生产、加工的每一个环节保质保量，生产符合食品卫生条件的安全、可靠的食品，争取取得A等级，以此增加自己产品的销售量，是自己的利润得到增长，间接地加强了企业的自我规制。

（四）消费者群体——构建多种诉求渠道

食品安全问题直接影响了消费者群体，辽宁省人口基数大，人口流动量也大，这种特殊的人文环境决定了其复杂的消费环境，再加上人们的维权意识淡薄，食品安全意识比较落后，为不法生产单位提供了活动的空间，引发了大量食品安全问题，因此要提高消费者的维权意识和自我保护意识相当重要。

1.提高消费者的维权意识，强化消费者的责任心。很多消费者认为只要食品安全事故不是发生自己身上就是事不关己的，因而很多消费者往往在了解事实真相的情况下仍坐视不理，这是缺乏社会责任心的表现。要加强消费者知情必报的责任意识，加强教育，宣传“食品安全，人人有责”的思想，通过给对举报、投诉的个人一定的奖励来鼓励大家提升社会责任心，参与到食品安全监督的过程中去。

2.建立有效的消费者诉求渠道。日本的食品安全规制领域中，消费者群体拥有多种行之有效的上诉渠道，一旦消费者发现了食品安全问题，就能通过多种渠道进行上诉。如食品安全委员会的热线电话和食品安全监督员制度、内阁府的消费者厅和消费者委员会、农林水产省消费者意见交换会和揭发检举电话、厚生劳动省的食品卫生监视员制度。这些制度中，有些是提供社会广泛知晓的热线电话，有些是通过招募志愿者进行卫生安全的监督和巡视。这些制度保证了消费者在遇到食品安全问题时，弱小的消费者群体苦于不能完全掌握检测技术，而不至于投诉无门。因此，辽宁省政府应效仿发达国家食品安全规制的有效经验，建立有效的消费者诉求渠道。

消费者诉求渠道的建立，有以下方式：一是消费者协会的热线电话；二是辽宁省食品药品监督局投诉电话、辽宁省农业厅投诉电话；三是食品安全卫生巡视员制度。通过每年招募志愿者进行广泛的卫生巡视和监督。以上三种方式中，第一种方式由于消费者协会所辖范围广泛，且很难实现完全的技术支持，因而效果不能太好。第二种方式，在辽宁省食品药品监督局、辽宁省农业厅内部设立投诉电话，这种方式取决于投诉部门的独立性，若投诉部门独立性强，不完全依附于该部门，那么会体现出良好的效果；若存在强烈的内部机构的保护主义，那这种途径的作用也会微弱。第三种方式，建立食品安全卫生巡视员制度。由于巡视员取自民间，不存在任何依附问题，其独立性强，因此这种方式的监督作用会较大。

[1]张婷婷．食品安全规制；研究缘起、效率及展望[J]．生态经济，2013(7)：79-84.

[2]刘焕明，浦徐进，蒋力．食品安全的政府规制——基于企业和消费者围观行为的角度[J]．当代经济研究，2011（11）：84-88.

[3]徐飞．日本食品安全规制治理评析——基于多中心治理理论[J]．现代日本经济，2016（03）：26-37.

[4]徐飞，张文挺，田田．辽宁省县区级食品安全规制困境及对策[J]．当代经济，2016（15）：19-20.

徐飞（1981-），女，辽宁阜新市人，沈阳理工大学经济管理学院教师，世界经济专业，研究方向：规制经济学。

本文系2015年度辽宁省教育厅人文社会科学一般研究项目“辽宁省食品安全规制绩效与路径研究——基于多中心治理理论”成果（项目编号W2015331）