关注经济增长背后的制度和规则

朱俊生

市场经济不必设定增长目标，通过法治与产权保护释放企业家的创新活力，“消解权力”才能“限制权力”

最近，我的同事赵昌文研究员和朱鸿鸣副研究员出版新著《持久战新论——新常态下的中国增长战略》。这部著作的主题是回答未来五年到十年，适应和引领新常态为什么需要在战略上坚持持久战，以及如何在战略上坚持持久战。

在认识层面，对于中国经济增长前景，作者批评了经济崩溃论和经济反转论，认为中国是较强后发优势、较强体制可改革性和政治—经济生态欠佳的组合，需要以持久战的视角看待未来经济增长前景。在实践层面，作者探讨了一整套克服当前困难争取经济向好的战略战术，包括：坚持增速阶段论，以短期换长期;打好歼灭战，彻底治理经济污染;维持体制可改革性，释放后发优势;塑造有效政府，依靠有为干部;在全球视野下坚持持久战。

对GDP增长目标的关注，从方法论上说在某种程度上陷入整体主义的“陷阱”，这为政府干预市场提供了合法性。

著作突出了以下几个方面：第一，建构了“后发优势、体制可改革性与政治-经济生态”的理论分析框架与叙述逻辑，并一以贯之，自成体系。第二，问题意识和解决问题的意识都非常强烈，直面当前关于中国经济前景、短期增速目标以及当前政策选择的诸多争议，进行不同观念的辨析。第三，富有历史感。将当前的经济增长战略放在历史的较长维度进行考察，一些章节颇具历史分析的意味。第四，宽广的国际视野。将中国的经济增长战略放在世界的维度考察，但又不简单套用国际经验，分析非常细致。第五，对同类大量代表性研究进行了驾轻就熟的梳理，理论运用广泛并富有深度。

作者提出，要以彻底治理经济污染、实质性推进改革，而不以维持较高的短期增速为主要目标;中国最大的风险是不改革甚至改革往回走，是体制可改革型的丧失，为此要增强中国经济体制可改革性;推动金融与实体经济的再平衡和去资产泡沫，重塑社会报酬结构，增强企业纵向流动性，释放企业家的创新活力，以建立创新导向型经济结构等。

对此，我都深以为然。以下对著作中涉及的一些主题作进一步探讨，希望有助于加强对经济增长背后的制度和规则的重视及相关讨论。

市场经济不必设定增长目标

作者基于“持久战”的视角，坚持增速阶段论，以短期换长期，即将“十三五”划分为“前低后高”两个阶段，以6.5%这一2020年翻番目标所隐含的必要增长率为基准，调整阶段的增速目标可以甚至应该低于6.5%，恢复阶段则高于6.5%。即关于短期增速目标，作者反对必须坚守6.5%底线的政策取向，但不反对增速目标本身，而是主张可以先“退一步”再“进两步”。相应地，在当前的政策选择上作者建议以收缩性的结構调整优先。这样的政策主张对于当前推动调整、修复经济生态具有积极的意义。但问题在于，市场经济是否有必要设定经济增长目标呢？

首先，以GDP作为衡量经济增长的指标具有一定的缺陷。首先，GDP不等于财富，也不等于财富的增长。原因在于，GDP反映的是总产出，而没有体现投入，不能反映剩余。同时，GDP统计也没有反映资源环境的损失。因此，很可能为了追求GDP的增长而不计成本与不计环境污染，付出很大的代价，结果反而造成财富的减少。因此，GDP增长目标本身具有很大的误导性。正是基于此，阿马蒂亚·森提出“以自由看待发展”的理论框架，改变狭隘发展观的旧范式，阐述人的实质自由是发展的最终目的和重要手段。即发展是涉及经济、政治、社会、价值观念等众多方面的一个综合过程，它意味着消除贫困、人身束缚、各种歧视压迫、缺泛法治权利和社会保障的状况，从而提高人们按照自己的意愿来生活的能力。换言之，正义、权利和基本自由诉求与GDP的增长在发展战略中至少具有同等重要的地位。

其次，对GDP增长目标的关注可能会导致对市场经济本质理解的偏差。市场经济的本意不是经济增长。正如朱海就老师所言，市场经济的本质是一整套维护个体正当权益的制度和规则，发展市场经济就是要维护这套制度和规则，保障无数的个体实现自己的目标。因此，市场经济不是经济增长的手段，相反，经济增长是市场经济发展的自然结果。如果将经济增长的整体目标强加到个体头上，则意味着限制了人们对他们自己目标的追求。因此，经济学研究的重点似乎不应该是经济增长目标本身，而是如何矫正和维护市场经济运行的制度和规则。如果将市场经济理解为保障个体权利的制度和规则，则提出任何经济增长目标都可能是多余的，因为在追求好的制度这个目标过程中，经济增长将是自然的结果。

再次，经济不存在GDP总量目标。在布坎南看来，经济的本质是一种无目的的秩序，即无数追求各自具体目标的参与者以交易为形式进行互动，并在由此形成的秩序中实现各自追求的目标。因此，在互动秩序之外不存在某个超越性的总体目标。正如布坎南所言，“我们根本无需为整个经济或政治代理人设想出一种支配性的或大家一致同意的目的或目标，而一些政治代理人竟擅自承担起促进实现这种目的的责任。”既然经济无目的，对经济评价的指向只能是交易参与者遵循的规则及其形成的秩序，而不能是GDP这样的经济的副产品。显然，GDP增长目标将人们的注意力集中于如何“引导”经济达到更加令人满意的总量目标水平，而忽视了经济秩序形成的制度和规则。

最后，对GDP增长目标的关注是以方法论的整体主义取代了个体主义和主观主义。关注GDP增长目标，事实上是以“总量的数据”去替代经济秩序形成中无数参与者的“个体的感受”，从而忽视了“个体”及其“感受”，在方法论上以整体主义取代了个体主义和主观主义。方法论的整体主义关注的是国家的最优，国家被视为单一的行动主体，构成国家的无数个体被忽视，这使得其忽视了经济秩序形成的制度和规则。而方法论的个体主义和主观主义则关注经济中具有不同主观偏好的参与者之间的互动与协调。因此，哈耶克指出，经济学不是关于参与主体有意识的最大化的行为，而是关于无数行为互动带来的非意图的结果及其背后的规则与制度。

因此，对GDP增长目标的关注，从方法论上说在某种程度上陷入了整体主义的“陷阱”，这为政府干预市场提供了合法性。政府可以事先确定一个整体目标，然后去追求自我设定的目标，并借助于干预市场去实现目标。事实上，作者之所以反对必须坚守6.5%底线的政策取向，其实就是担心为了实现这样的目标而采取的各种刺激措施不利于结构调整，从而为未来的增长埋下更大的隐患。但其实错误不仅在于坚守6.5%，坚守任何一个增长目标可能都是有害的。

要通过法治与产权保护释放企业家的创新活力

作者非常重要的一个贡献是将企业家引入经济增长战略的分析框架。毫无疑问，企业家才能与企业家精神是经济与社会发展的根本驱动力。斯密提出，市场交易与市场规模擴大促进分工，分工的深化促进技术进步与创新，技术创新促进经济发展，经济发展进一步促进市场交易与市场规模的扩大。实际上，斯密论述的市场拓展背后的推动力恰恰就是企业家精神。

作者强调的是熊彼特型企业家，即在多个方面进行创新，打破已有的均衡，从而市场是一个由创造性破坏驱动的动态过程，驱动这一动态过程的是创新，而企业家就是创新的承担者。实际上，除了熊彼特型企业家，还有柯兹纳型企业家和奈特型企业家。柯兹纳型企业家对套利机会具有敏感性，利用和改正市场上的资源配置错误，使市场趋向均衡，从而市场是一个持续趋向于均衡的过程，是持续的企业家发现的结果。奈特型企业家则通过创造组织（企业）来降低不确定性。

无论是哪种类型，企业家才能的发挥与企业家精神的彰显均需要一定前提条件，即法治和产权保护。法治不健全，产权保护不力会导致企业家精神受到抑制。在实践中，损害企业家创新的方式至少包括如下几种：首先，以资产价格泡沫为重要表现形式的通货膨胀。金融与实体经济、房地产与非房地产的行业报酬结构的偏差本质是由于金融产品与房地产价格的通货膨胀。通胀会打击企业家的创新，不仅因为价格上涨会减少企业家的利润，更在于价格的上涨促使企业家从事投机行为。很明显，近年来房地产价格的上涨使很多企业家无心做实业，股票市场的一度大幅上涨也使很多企业家将时间和精力投入到股市的投机活动中去。值得指出的是，企业家在通货膨胀背景下投机，责任主要不在企业家，而在于导致通货膨胀的制度，如信用扩张以及政府对土地供应的垄断等。

其次，政府的管制。管制意味着政府拥有大量的权力，干预或垄断重要资源，有许多设租的机会。在这种情况下，企业家将其活动集中于向管制者寻租，从事非生产性活动，造成企业家在“错误”的方向上发挥其才能。虽然企业家应该自律，但寻租的责任同样主要不在企业家，而在于政府的过度管制。另外，还有一种管制是市场准入限制。由于准入限制，企业家不被允许进入被限制的领域，其才能没有任何发挥的机会。最后，税收过高和补贴。税收过高降低了企业家的创新激励，并使得企业家不得已将其活动转向地下经济或非正式经济。而补贴表面上可以激励企业家，实际上由于可以通过补贴获得大量收入，反而会弱化企业家的创新动力。

总之，制约企业家精神成长的因素主要包括：一是不当管制造成自由的丧失，即企业家在其所面对的环境中不能进行自由选择，不能根据自己掌握的知识，出于自己的价值偏好，追求自己的目标。二是权力不受约束造成法治缺失，依靠权威和暴力进行压制的人治取代了规则面前人人平等的治理方式。显然，如果法治严重缺失、产权界定或保护不力，企业家精神将彻底窒息，经济体系锁定在低水平的陷阱中。

可见，释放企业家的创新活力，不仅要重塑创新导向型报酬结构，增强企业的纵向流动性，更要建设法治，保护产权。事实上，合理的报酬结构和企业的纵向流动性也从根本上取决于法治和产权保护。因此，为了充分彰显企业家精神，必须坚持市场化改革、减少政府控制和干预以及实现法治。唯有如此，才可以避免改革的步伐被反改革的心态和政策所阻碍，以彰显企业家精神为基本取向的改革才能成为最大制度红利。

“消解权力”是“限制权力”必由之路

作者提出要塑造有为政府，为此要从治理政治-经济生态、发挥后发优势并推动创新或产业转型升级，维持乃至增强体制可改革性等三个方面界定职能范围，建立有限政府。并认为，同等重要甚至更为重要的是以法治保障政府职权不越界，将权力关进制度的笼子。同时，对于本质上是政府功能在经济领域延伸的国有企业，作者提出要通过去除政策性负担、以管资本为主、国有经济布局战略性调整，建立“市场友好型国有经济”，深化国有企业改革。

我认同作者提出的政府“限权”和国有企业“竞争中立”的理念，但政府的边界是否可以作如此规范性的界定？这样界定是否可以实质性地触动政府的权力？国有经济是否以及如何做到“竞争中立”，“市场友好型国有经济”的目标是否可以实现？事实上，只有通过扩大个人活动范围，把原来认为必须由政府提供的“公共产品”或“公共服务”交给个人、市场和社会去完成，从而消解政府的权力，才可能真正实现“限制权力”。同样，国有企业改革要向没有特权、竞争中立的制度回归，需要消除对民营企业的歧视，放开市场准入。

政府在经济领域进行各种形式的干预与管制，其背后除了现实利益的纠葛，更有观念的争论。一些主流话语，包括非竞争性、非排他性、非营利性、外部性、信息不对称、市场失灵、（准）公共产品等，试图论证存在一些特殊的公共领域，政府在这些领域的管制理所当然。但问题在于，这些论证并不充分，需要进一步的理论反思。

第一，以“完全竞争市场”和“一般均衡”为理论前提假设，以“非竞争性”、“非排他性”以及“非营利性”等特征作为分类依据，将市场上的产品归为公共产品和私人产品，论证一些产品和服务的“公共产品”属性经不起推敲。

首先，一般均衡的分析范式建立在与现实过分偏离的假设之上，市场过程理论被认为是真实市场最贴合的抽象。即如门格尔所言，“市场是一个过程，一个从一套错误价格到一套可相互调整的价格的纠错的过程，是一个学习和发现的过程。它在趋势上朝向均衡发展，但是却很难达到均衡的状态。一般均衡状态只是市场的一种特殊状态而已。”因此，从市场过程理论看来，产品供需无法达至一般均衡状态是市场中所有产品面临的一种常态，而不仅仅是所谓的“公共产品”面临的困境。

其次，以“非竞争性”、“非排他性”作为“公共产品”的分类依据也不恰当。非竞争性、非排他性很大程度上是一个产权问题，即产品的所有权、使用权、处分权等权利无法清晰界定或界定的成本很高，导致了产品无法排除他人无偿的消费或使用。实际上，在现实生活中没有产品的产权可以得到绝对明确的界定，正是市场过程、正是对利润机会异常敏感并能迅速做出反应的“企业家”，才使得不同产品的产权逐渐明晰化。因此，产权不明确并不能成为界分公共产品和私人产品的依据。

以“非营利性”作为分类依据同样存在问題。衡量盈利与否的标准，通常使用的是客观化的成本。但正如布坎南所言，“对于有效的决策者来说，成本和收益都是在纯粹主观意义上作出的评估……成本是作出一项选择之前必须克服的障碍……它存在于决策者的头脑中而不是其他地方……决策者之外的其他人不能对成本加以测度，因为主观体验无法被直接观察到”。可见，成本本质上是主观的，用“主观成本”来度量成本与收益，盈利与否将很难界定，也就不能再作为产品分类的依据。

第二，以“外部性”论证政府介入的必要性存在缺陷。在选择理论中，成本是以效用维度进行计算的、是主观的。除了做选择的本人外，其他人无法准确度量产品的成本。正如布坎南所言，“成本只是一种价值评估现象，是人们对评价最高的但有尚未实现的满足所赋予的价值。”即对于受到外部性影响的人来说，由于没有参与导致此类“成本”的决策过程，对本可避免的效用损失的评价就没有办法来确定。客观上观察到的实际货币支出也不能反映影响选择的成本，即决策者所考虑的真正成本，因此，任何试图对此成本做出的估计都将是全然武断的。基于这样的逻辑，私人收益（或成本）与社会收益（或成本）之间的差异也将无从谈起，“外部性” 理论的逻辑体系将被打破，政府对所谓的“外部性产品”的干预也不具备必要性。退一步，即使承认一些产品存在外部性，也不足以证明政府一定要对其进行干预。就如米塞斯所言，即使计划实施者意识到他的项目会给别人带来收益、增进别人的福利，但只要他所预期得到的好处足够大，他也会愿意承担额外的成本。

第三，信息不对称同样不是政府干预的理由。根据哈耶克“分立的知识观”，市场中的信息分散在每一个市场参与者脑中，只有其本身才能有意识地获取信息，且这些信息不可言传。因此，政府不可能比市场直接参与者获得更多信息，也不可能知道所有人对产品的真实偏好进而设计出一套能使个人显示其对公共产品真实需求的机制。换句话说，人是有限理性，本质上是无知的，政府也不例外。“市场过程理论”认为市场是一个学习和发现的过程。市场行为主体可以在不断地学习、实践和纠错的过程中发现未知的信息，减少信息不对称的程度。可见，信息不对称普遍存在，政府自身同样存在信息的局限性。而市场才是不断学习和发现的过程，从而减少信息不对称的程度。

可见，不存在必须由政府独家垄断提供和生产的“公共产品”，对于某些产品和服务，政府不可攫取垄断权，而应作为一个平等的竞争性主体参与，并要接受市场动态的检验。即政府对该领域的介入并不构成阻止私营部门进入该领域的理由。任何时候，这个领域对任何生产者来说都应是自由准入的。也就是说，不能因为政府的提供与生产而禁止私营机构去尝试和寻求其他解决办法。因此，政府不能因为一些领域的些许特殊性，就强制性地去替代市场、进行行政管制与干预。相反，应保持理性的谦卑和对自发秩序尊重，恪守抽象的一般规则。

总之，“更好地发挥政府作用”的关键恐怕不是专门界定主要由政府发挥作用的领域。因为让政府在这些领域唯一地提供公共产品，恰是构成了垄断，排斥了私人提供的可能。相反，“更好地发挥政府作用”的关键可能是所有政府提供服务的领域都向私人开放，扩大个人、市场和社会的活动范围，将原来认为必须由政府提供的“公共产品”和“公共服务”交给个人、市场和社会去完成。扩大民众活动的范围，消解政府的权力，才是“更好地发挥政府作用”的前提。

同样，作为政府功能在经济领域延伸的国有企业，享受着政府财政补贴、融资成本和土地及资源租金等方面政策优惠的特权，而民营企业则被歧视，处于不平等的经营环境。因此，国有企业改革的方向是使国有企业和民营企业都向正常的、没有特权、真正竞争中立的制度回归，使不同所有制的企业适用同样的制度。为此，不再以关系国计民生、弥补市场失灵等作为理由为国有企业谋取垄断权，相反，要打破国有企业的行政垄断，并取消政府给予国有企业无偿或低价占有和耗费国有资源等特权。同时，要消除对民营企业的歧视，放开市场准入，让民营企业的企业家才能在一切领域都有机会得到充分地发挥，促进不同经济主体充分、公平地竞争。

（作者为国务院发展研究中心金融研究所教授，编辑：苏琦）