西部地区承接产业转移政策思考

朱立萍

[提要] 产业转移作为推进城镇化建设的重要战略举措，对西部地区经济发展具有明显的积极效应。承接地通过产业迁移可以强化产业支撑，使农民工市民化，增加公共品供给，进而提升承接地的城镇化水平。但是，目前西部地区在承接产业转移过程中普遍存在环境污染加重、产城分离现象突出、重引进轻培育“唯数量论”等问题。因此，西部地区承接产业转移政策亟须转向提升环境质量、合理产业布局和培育产业质量的“生态化”产业转移之路。

关键词：生态城镇化；产业转移；政策转向

中图分类号：F127 文献标识码：A

收录日期：2017年5月22日

我国把推进西部地区承接东部产业转移作为城镇化建设的重要战略措施之一。2010年9月6日，国家出台《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（国发[2010]28号），明确支持东部沿海发达地区加快向中西部地区产业转移，充分发挥中西部地区要素成本优势承接劳动资源密集型产业落地发展，促进中西部产业集聚、增加就业，推进工业化和城镇化进程。为此，西部各省市先后出台支持承接产业转移优惠政策，将承接东部地区产业转移作为推进西部地区城镇化的战略重点。在一定程度上，极大促进了西部地区经济的快速发展，城镇化水平有很大提升。但仍存在一些不足，在产业转移过程中，为承接发达地区产业转移而降低了环境管制，导致存在环境污染加重、产城分离现象突出、重引进轻培育“唯数量论”等有碍城镇化质量提升的问题。党的十八大继续将生态文明作为国家重要发展战略，将生态文明作为今后经济发展及推进城镇化建设的重要内容，尤其为生态环境脆弱的西部地区提供了理论指导和发展方向。本文立足于生态城镇化的视角，探索具有引领性和突破性的西部地区承接产业转移政策转向，以促进承接地的经济、社会和环境的可持续发展。

一、西部地区承接产业转移政策存在的问题

西部是以资源为导向型的经济区，在承接产业转移过程中，凭借劳动力和自然资源禀赋优势，形成了劳动资源密集型产业为主的经济结构，有效支撑了区域经济增长。但由于在产业转移实践中缺乏生态理论指导，政府盲目引进、无序竞争、放松环境管制，注重人口聚居、产业聚集的数量，而忽视了质量，导致承接产业转移的城镇化质量效应未得到应有的提升，最后出现“鬼城”的伪城镇化。

（一）承接产业以资源密集型为主，给生态城镇化环境构成严重威胁。西部欠发达地区基本上承接开发利用本地自然资源丰裕、低廉丰富劳动力等低要素成本的产业项目居多，而承接真正具有较强技术、知识、服务和科技溢出效应的项目较少。即使承接的项目技术含量有所提高，大多依然处于产业价值链低端生产环节。承接以资源密集型为主的项目，如纺织服装、造纸、矿产品等，这对西部原本就脆弱的生态环境构成严重的威胁。近年来，四川省承接了大量的重化工项目，导致烟尘、SO2及Pb、Hg等重金属元素污染较为严重。承接的污染环境项目，虽然带来了GDP的显著增长，但扣除生态环境成本，恐怕利润所剩无几。这不仅影响到城镇化建设的质量，也降低了承接产业项目的效益，增加了环境污染治理的成本。

（二）政府过分追求城镇功能分区，导致“产城分离”现象。产业区域转移会导致承接地的产业结构发生有序的演变进而推动承接地区域城镇化进程。承接区域产业转移和推动城镇化的有效载体和平台是西部地区众多的承接产业工业园区，这一有效载体和平台是产业区域转移在空间上的聚集形式，担负着培育承接产业、推进城镇化建设的重要使命。一方面产业工业园区有效承接东部产业落地、培育，支撑产业发展；另一方面产业园区为迁入地带来技术、劳动力等要素在承接地集聚，进而推动农民工市民化、城镇化建设。

产业转移是推进城镇化建设的重要途径，二者是相得益彰、相互推进的密切关系，城镇化建设凭借产业迁入集聚效应迅速促进第二、第三产业的集中，带动承接地的城镇化发展。然而由于承接地政府追求GDP的增长及传统城市建设的功能分区的惯性思维锁效应，导致西部地区出现产业与城镇分离，出现“城市空心化”等产城分离问题。产城分离问题，无疑增加了人民的生活成本，加剧城市道路拥挤和环境污染，浪费大量资源和能源，使百姓生活奔波于产业园区和居住地之间，大大降低了百姓生活质量，这种“城市病”严重阻碍了承接地的城镇化建设。

（三）承接产业转移“重数量、轻质量”，沦为“污染的避难所”。产业转移是欠发达地区发挥自身资源禀赋优势，实现经济跨越式发展的一次重要机遇。从产业承接地政府角度而言，目前以GDP增长为指标的政绩考核评价体系下，产业承接地政府为实现经济提速发展，追求经济增长，在承接产业转移过程中 “重数量、轻质量”，忽视了环境管制甚至故意降低环境标准，以牺牲环境为成本发展承接地经济，这为承接地长期经济发展带来环境治理隐患。从企业角度而言，转移企业本质上是趋利性的，哪里利润高，企业去哪里发展，这是企业经营的不二法则。企业空间地理位置上的迁移，不仅要考虑劳动力、土地、技术还是政策优惠，能使得其发生迁移的最根本动力在于追求更大的利润。在企业的经营过程中，追求利润过程中企业不愿意承担自身的环境治理成本，这在现实的产业转移实践中也不乏其例。在产业转移过程中形成的工业园区，在促进承接地经济发展的同时，也将带来污染的转移，沦为污染产业躲避东部发达严格环境管制的避难所，这种产业转移的趋利性以及对承接地环境保护的漠视，应该是造成承接产业质量下降和污染转移的最主要根源所在。

二、承接产业转移提升生态城镇化质量的思路

尽管在承接产业转移过程中带来环境污染等一些负面影响，但承接产业转移对西部地区的城镇化仍有显著的促进作用。我们可以转变过去的决策思路，实现产业承接生态化、城镇建设生态化。将生态思想贯穿于整个西部地区产业承接过程，从城镇构建的产业支撑、人口和公共品基本要素出发，提升承接产业转移的城镇化水平和质量。高质量的城镇化需要强大的产业支撑，为城镇居民创造就業岗位，才能汇集人流、物流及信息流，形成强大的城镇效应。在吸纳就业时，要彻底改革羁绊影响居民享受均等公共服务的户籍制度，为就业居民的教育、医疗、娱乐等服务提供保障，拉动城镇的内需，促进城镇经济发展。针对目前产业和城镇分离，出现城市空心化问题，政府要及时转变旧有观念，不要过度强调城镇功能的分区，让城镇自然形成和发展，节约人力、能源等城镇化建设成本。

三、承接产业转移提升生态城镇化的政策

生态城镇化视角下的西部地区承接产业转移，就是要把承接产业转移与承接地的城镇化结合起来，以生态文明理念为指导，走提升环境质量、合理产业布局和培育产业质量的“生态化”承接产业转移之路。引导和支持生态化承接转移，能充分提升承接产业转移的城镇化质量，也是提升生态城镇化水平的合理要求。针对目前西部地区承接产业存在的环境质量下降、产城分离和重引进轻培育“唯数量论”等有碍城镇化质量提升的问题，提出承接产业转移政策。

（一）以环境绩效考核替代唯经济增长评价体系，提升产业转移承接地的环境质量。产业承接离不开政府的科学引导和支持，应做好生态规划，使产业转移契合承接地生态、资源和环境，提升承接地生态城镇的质量。依据承接地资源、生态及发展潜力选择适宜的产业迁移，充分发挥产业园区的有效载体和平台作用，企业共享资源、环境排放治理设施。当务之急是制定一种新的评价地方政府发展绩效的考核体系，以绿色增长替代唯经济增长的评价指标体系，从产业源头上杜绝污染产业转移，提高产业环境管制门槛，充分考虑到承接地的资源承载力，通过环境影响评估纺织高污染、高能耗、低效益的劳动资源密集型产业转移，将生态思维贯穿于整个产业承接过程中，建立适应于生产、生活的产业承接区，这有助于提升承接地城镇化的生态建设质量。

（二）重构产城关系，实现从“产城分离”向“产城融合”转变。在产业承接过程中，政府过分强调城市功能分区，人为隔离产业园区和城区，造成生产与生活相分离，白天上班在产业园，晚上休息在居住区，下班时交通阻塞，浪费人力、时间和能源资源，导致城市空心化的“产城”分离。在新一轮的产业承接转移中，政府应重构产城关系，在产业园区建设融入城镇建设，以承接产业园区融合城镇化发展，使得二者相互促进、相得益彰。通过完善产业园区的基础设施建设、公共服务建设，让产业园区与城镇建設就地融合发展，发展成为融生产、生活、服务为一体的产业园区新城。

（三）承接产业转移应与主体功能区相结合，优化城镇产业布局。考虑到西部地区环境承载力及国家主体功能区的划分，依据不同环境承载力选择可适宜开发地区来进行生态承接规划，在重点开发区作为承接东部产业转移的重点区域，在优化和限制开发区选择承接符合承接地发展方向的相关产业，在禁止开发区不作为产业承接区域以体现环境保护功能，优化产业合理布局，将分散式产业承接变为集中式承接，有助于就地城镇化的建设和产业转移的经济效应，降低产业转移的环境治理成本。在产业承接过程中政府不仅要注重城镇化建设，而且更要注重城镇产业的培育，提升通过产业承接促进城镇化建设的质量，实现以业拓城、以城兴业，达到城市与产业的良性互动融合发展。

主要参考文献：

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