契合我国国情的保障房新体制研究

马先标

⋆马先标：南昌大学教授

新时期继续深化房改的目标，是建立两房协调的住房新体制。显然，从过程中的体制视阈出发，两房体制即保障房体制和商品房体制。本文则重点阐述如何革新国内现有的保障房体制（也称为保障房旧体制），以建立契合国情的保障房新体制这一命题。

一、与保障房体制相关的基本概念

较长一段时期以来，学业两界在相当程度上忽视了对与保障房体制改革相关的核心概念作准确界定，由此导致国内保障房体制研究的成果质量不高，以及相应的政策偏误较普遍存在和保障房体制的不完善。鉴于保障房体制核心概念含义界定对体制理论研究和体制建构实践的基础性重要意义，显然需要明晰相关概念的含义乃至概念之间的逻辑关系，为该领域理论研究的精准度奠定统一和谐的概念基础，进而为评述保障房现有体制的弊端和构建实践层面的保障房新体制提供理论基础。这些需重新界定的核心概念有：

1.保障房的功能与适用群体

保障房的功能问题是保障房之所以产生的逻辑根据。简言之，其功能就是通过向中低收入群体供给该类住房，破解其居住不足乃至存在的房困问题，并与商品房形成完整的结构化供给住房的格局，实现人人享有适当的住房。

对于保障房适用群体的争议与界定，在保障房破解房困这一点上各界具有共识，但其所面对的群体是低收入阶层还是中低收入阶层，对此的看法和表述存在较大差异。相关研究与现实表明，国内保障房适用群体是中低收入阶层这个群体，而不局限于低收入阶层（马先标，2009）。当然，即使在发达国家，公共住房适用对象也不局限于低收入阶层，存在低收入阶层和中低收入阶层两个主导类别。例如，日本的公团住宅和公营住宅作为一般意义上的公共住房，其中，隶属于中央政府的住宅整备公团负责建设“公团住宅”，主要负责资助解决中心城市中等偏下收入家庭的住房问题；而隶属于地方政府的住宅供应公社，主要负责建设本地区低收入者的公营住宅（李莉，2008）。

2.对现有保障房种类的存废与归并

国内先后出现过多种类别的保障房，如经适房、廉租房、限价房、公租房、人才房等。如此看来，不但住房是多板块结构，保障房本身也是由“多个儿女”组成的规模化家庭，不过现有的这些多类别保障房在内涵上相互重叠交叉，有的与保障房的使命不相吻合，导致保障房发展中存在各种乱象，因此，需重新确立保障房的种类并给予恰当称谓。

综合各方面的研究和决策层的认识，对保障房种类的存废与归并作如下约定：一是新时期需要将廉租房和公租房归并为统一的公租房；二是保留经适房种类，但需将经适房的属性从“具有保障性质的政策性商品住房”改为“具有适度商品性的政策性保障房”；三是改造限价房，转为重点发展高层次人才保障房①在目前的实践操作层面，限价房主要面向中等收入群体或中偏高收入群体，因而称其为“限价普通商品住房”比较符合实际。显然，限价房在消费的排他性和竞争性方面均比较强烈，是准私有性住房而不能称为公共住房。从未来发展看，限价房板块可重点转型为人才保障房，主要向高层次人才供给，为实施科教兴国战略和建设创新型国家筑巢。。

3.保障房的属性问题

它包括保障房理论的学科属性和保障房物品属性两个维度。

这又需要运用经济学、社会学和政治学基本原理，领会三个学科对相似内容有差异的表述方式。保障房是中国式术语，其称谓的产生有特定的学科背景和国别习惯，与其相对应的国外称谓有新加坡的公共组屋、日本的公营住房和公团住房、英国的市(郡)议会住房和合作住房、美国和瑞典的公共住房等，从保障社会成员最基本的居住权和生存条件来看，这类住房有利于促进居住公平、缩小居住条件差距、维护社会稳定，因而社会学理论称其为保障房。而从这类住房应由公共部门或政府部门主导运营以破解房困的视角来看，政治学理论称其为“公共住房”。但严格地讲，这类住房整体上的使用属性不同于博物馆、广场等公共建筑，即不严格具备纯公共性，而大体上具有消费上的非排他性和非竞争性，因此经典的经济学理论又往往称其为“准公共住房”。

在上述分学科解读保障房、公共住房和准公共住房之间关系的复合式认知模式下，保障房理论的学科属性也具有多重特征，即是社会学、政治学和经济学理论的共同研究对象，跨学科特征显著。

综上所述，国内的保障房物品体系②这里之所以称保障房为物品体系，主要在于其兼具产品和商品的混合特性，对此需达成共识。需要指出，在一次房改的特定氛围下，“住房”所指对象往往为“商品房”，因而一些政策文件出现“住房是商品”是可以理解的。参见：马先标，《两房协调的新住房体制构建问题探讨》，《经济社会体制比较》，2013年第4期。整体上不能称为公共品，属于准公共品，具有准公共性；保障房理论也非仅属于社会学或政治学，它也是经济理论的势力范围，具有跨学科属性。

4.保障房的含义界定

在对上述相关概念进行重新界定的基础上，对保障房的含义或什么是保障房的问题有了更为清晰准确的认知，即保障房是由公共部门主导建设运营、面向中低收入群体的准公共住房。

5.保障房体制的含义

在构建保障房体制前，需交待保障房体制的内涵，而这又始于体制这一概念。

何谓体制？体制是制度或制度安排的集合体，在新制度理论领域，组织机构作为有形制度而存在，使机构职能得以实现的若干规则或相关政策被称为无形制度，两者构成体制的基本框架。依此思路并从住房建设运行的“生产性”过程展开，保障房体制的内涵体现为：由作为有形制度的保障房社会公共服务机构，以及与机构职能相关的保障房建设制度、融投资制度、土地供给与规划制度、实名制等核心制度构成保障房体制。

6.保障房体制与保障房政策体系

政策与制度的本质都体现为某种规则，因而制度与政策是同义语。作为各自的集合体，体制（或制度体系）与政策也互相指代，延伸到保障房领域，不但“保障房制度”与“保障房政策”可互为指代，“保障房制度体系”“保障房体制”与“保障房政策体系”在诸多场合和语境下也趋同。

7.保障房体制和住房保障体制

从狭义的视角来看，诸多专家默认住房保障体制和保障房体制具有等同性，但从住房与保障房的外延不同，可发现住房保障体制和保障房体制有较明显的差异。例如，若认为中高收入群体的商品房质量和外围环境也是一种保障形式，那么住房保障体制的对象就涵盖社会高中低各收入阶层，而大于保障房体制的惠及对象。

不过，需要强调的是，经典意义上或狭义的住房保障范围并不延伸到中高收入群体所消费的商品房，因而如强调住房保障仅针对需要帮助、援助的中低收入群体，则两者的内涵与外延才等同。鉴于此，在诸多场合与语境下，无论是学术论文撰写还是政策文件展开，有必要在文前交待“住房保障”一词是狭义的还是广义的，以利于理论解读和政策执行，本文认定它们之间有区别而展开相关问题的解读。

二、当前保障房体制的弊端

需要引起重视的是，与保障房相关的核心概念是社会各界耳熟但尚未能详的理论问题，即便是比较专业的学界人士，也常常存在认识偏误。而上述对与保障房体制相关概念含义的重新界定，则为有效解读保障房新体制构建问题提供了理论先导。那么，国内现有的保障房体制弊端何在？在遵循文前所界定的保障房体制基本概念含义的基础上，这里对其按顺序加以解读。

（一）保障房公共服务机构建设不足

国内学者在总结现有的中国保障房问题时，少有从机构建设视角加以剖析的，国际经验介绍中也多注重无形制度或政策的阐述。这不但造成此方面的理论积累不足，也是导致保障房公共服务机构在实践层面发展不完善的重要原因。国内现有的保障房公共服务机构或根本缺失，或基本缺失，从而难以充分履行破解房困的使命。

如保障房融资机构基本缺失。虽然自20世纪90年代开始，国内各城市就学习新加坡中央公积金破解住房问题的经验，先后建立住房公积金机构，要求单位和职工强制缴纳一定比例的公积金，定向用于住房消费，但是该机构名不副实，没有形成真正的全国性网络，没有发挥应有的功效。表现在：一是缺乏必要的独立性，部分公积金管理中心依附于地方政府（苏多永，2012），归集的公积金闲置资金被挪用到地方政府的楼堂馆所和商业性项目开发中；二是缺乏专业性，地方公积金管理中心为事业单位，行政色彩浓厚，因而所配备的专业人员中缺乏金融运作理论和实际经验的现象较为严重，导致该领域出现不少呆账、坏账；三是缺乏中央层面的公积金管理机构，虽然住建部内设了住房公积金监管司，但是，从住房公积金主要从属于金融范畴的特点和中国人口基数庞大的国情来看，需要把对公积金的一般性行政监管和专门的运营机构分开，也就是说，除现有的公积金行政监管部门外，还需专门设立相对独立、专业的中央公积金运营管理部门，以切实担负起庞大繁杂的全国性公积金收缴、归集、投资的保值增值运营业务，大规模地发挥其对房困问题的破解功能，并减少呆账、坏账的金融风险，甚至促其产生良好的经济效益。

目前，国内保障房行政管理机构的建设也显不足，单靠住建部的住房保障司，似乎难以担负起庞大的中低收入群体的房困破解问题。文献资料显示，美国地方一级的公共住宅办公室（public housing authorities)有3000多个，作为联邦政府住宅和城市发展部的代理机构，其建设预算的85%来自联邦政府，不受州政府的住宅和社区发展局领导（吴立范，2009）。另外，在保障房用地的获取和规划方面，国内住建部的住保司没有有效的管理调控权，而国土部也尚未内设保障房土地管理司，这势必不利于保障房土地的科学规划和土地的可持续利用。

另外，国内保障房实名制信息管理机构缺失，因而无从谈起建立有效的住房拥有信息体系，自然也就难以识别保障房受惠对象，这是保障房在准入、退出环节出现异化且异化长存难治的重要原因之一。

还需要提及，国内现有的保障房管理机构的称谓不当，是机构建设中存在的另一问题。前已指出，住房保障问题和保障房问题有区别而不能等同，但在国内相关机构的建设中经常混淆两者关系，从而给保障房发展带来不应有的混乱。如有的住房保障处实际上主要承担与保障房有关的管理职能，有的城市设立住房保障局，其职能也限于保障房的管理，为什么不更名为保障房管理局，从而分门别类地、有针对性地做好中低收入群体的房困破解呢？这理应引起主管机关和住房专家的高度关注。

（二）保障房法律制度建设不足

法律推动保障房实施，是国际经验之一。以房改和居住民生问题破解成功的国家来说，英国早在1851年就颁布了《劳动阶级公寓法》（laboring Classes’Lodging Houses Act）（Peter Malpass and Alan Murie），1919年制定的《住房法》（Housing Act）有力地推动了公共住房的发展。再比如，1890年美国纽约定制的《经济公寓住房法》（New York Tenement House Act of 1890）（John F.Bauman,Roger Biles and Kristin M.Szylian）。1960年，即人民行动党掌权后的第二年，新加坡地区就制定了《住宅发展法》（Housing and Development Board）。而我国保障房的法律建设是滞后的，近来虽有所改进，但还需加大力度。

虽然中央和地方政府都意识到加强保障房建设的重要性，也在努力推动该项工程的实施，但是相关规则多体现在文件或领导的会议讲话中，还没有形成法律化的系统制度。如有关保障房的政策早在1995年1月20日国务院办公厅《转发国务院住房制度改革领导小组安居工程实施方案的通知》的文件中已经出现，2007年8月7日国务院出台《关于解决城市低收入者家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），2011年9月28日国务院办公厅又根据形势发展需要发布了《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号）。然而，这些政策没有系统总结而上升到法律层面，难以形成保障房发展的威权性机制和可持续动力。

（三）保障房融投资的制度建设不足

相对于有形的制度安排（即机构）而言，这里的制度特指无形的制度安排或政策。房困的破解无疑需要借助充裕的资金支持，因而发展住房金融特别是政策性住房金融是房困破解成功国家的重要法宝，国内在此方面的制度创新表现不佳。

目前实行的缴纳公积金不失为积累住房消费资金、提高住房消费能力的有效路径。但是，国内有关公积金的政策缺陷较为显著。住建部《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》（建金〔2011〕44号）第一条规定，“从2011年4月6日起，上调个人住房公积金存款利率。当年归集的个人住房公积金存款利率上调0.1个百分点，由0.40%上调至0.50%；上年结转的个人住房公积金存款利率上调0.25个百分点，由2.60%上调至2.85%。”从中可以发现，公积金存款利率长期较低，即使调整后的利率也低于物价通胀率，这挫伤了公积金缴纳者的积极性，难以吸引更多的居民主动参加公积金缴纳，因而公积金数量增长不足，不能有效发挥对房困问题的破解功能。另外，在较长一段时期内，中低收入群体难以买房而长期不能提取公积金，等于削弱了其住房消费能力，而高收入的群体在买房时挤占了其公积金，这就一度造成公积金使用上的不公平。

再比如，集资以合作建房，是破解部分职工房困的又一条有效路径。然而，鼓励集资以合作建房的财税、利率等政策支持严重不足。一些政策界人士总是强调美国的住房问题解决得成功，现在仅存在数量较少的房困群体，却忽视了美国对数量可观的中等收入群体在建设社会住宅方面强有力的财金政策支持。

历史地看，我国在发展住房金融支持住有所居问题破解的过程中，曾借鉴德国住房储蓄、新加坡公积金和美国住房抵押贷款制度，但是这些好的经验似乎都没有真正“学到点子上”。例如，在烟台和蚌埠市试点推行住房储蓄银行，无疑有历史价值和现实意义，但这些银行后来都转为商业银行。又如，我们至今仍未建立对中低收入群体首套房抵押贷款的政府担保机制，这也使得潜在的购买力在缺乏政府担保的机制下难以被激活。近来，要求地方政府从土地出让金中拿出一定比例的资金用于支持保障房建设，也因量少而难济于事。

（四）保障房建设的考核机制尚未健全

近来的国字号文件已经强调对地方政府建运保障房实施监督，但尚未建立具体的奖惩兼备的考核机制。

国发〔2010〕10号文件第一条从问责向度对省市政府稳定住房价格的工作落实情况提出了约束①即强调住建部、监察部等部委要对省级人民政府的相关工作进行考核，加强监督检查，建立约谈、巡查和问责制度；对稳定房价、推进保障房建设工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究责任。,国办发〔2011〕1号文第七条甚至要求省级人民政府及有关部门要对辖区内城市稳定房价工作也进行约谈问责。现在看来，在强化问责监督的同时，奖励政策要跟进。国办发[2011]1号文件精神启示：要发挥媒体的舆论优势，对房价回归调控工作突出的城市加大宣传表扬力度；在政府责任体系和执行力维度，也要重视对房价回归调控工作突出的城市政府进行集体式政绩奖励和选拔任用上的激励，这是发挥政绩考核指挥棒效应的另一个重要逻辑。

此外，也要建立广大居民评价地方政府建运保障房的绩效的机制，吸纳居民合法参与对住房问题的决策和执行，这是国际经验之一。我国目前还比较缺乏对保障房建运的群体意见表达渠道，不利于促进地方政府更好地建设人民满意的保障房。

（五）尚未科学明确发展保障房的理念

保障房并非公共住房，而是具有准公共性的住房，集民生工程和经济扩内需工程于一身，因而并非仅是负担，这样的认识无疑是正确的。例如，新加坡政府就在发展大量的组屋过程中，成功地通过产权变更、梯度消费的有效政策，既实现了组屋的保障性社会功能，也实现了促进住房经济繁荣的功能，甚至对带动整个经济发展作出了显著贡献。不过，国内部分地方政府或有关部门并未形成这样科学的保障房发展理念，相应地导致不作为或行为失当。

前文在核心概念界定时已经谈到目前保障房种类繁多、称谓不规范的现象，这固然有理论发展不足、认识不到位的原因，但似乎不能排除一些地方政府对发展保障房的理念认识存在偏误。如将保障房看做是烧钱而不挣钱的负担，就会巧立一些含混错乱的保障房品种，争项目要资金，或打着房困破解的旗号，真意却在于追求不该得的利润，这些“揣着明白装糊涂”的不当心理需要在树立对保障房发展的正确理念过程中加以消除。

三、建立契合国情的保障房新体制

前面已经指出国内保障房制度在实践层面存在诸多不足。那么，如何克服现有体制的不足，建立契合国情的保障房新体制？这需要进一步借鉴保障房体制建设的国际经验，然后给出相关的制度安排。

（一）保障房体制建设的国际借鉴

诸多专家系统回顾了典型国家保障房制度建设的国际经验，将其总括为：政府是保障房供应主体，有专门机构负责该项工程的实施；法律推动保障房实施；对不同阶层居民分类供应相应的保障房即“规范化的保障房供给”；发展住房金融特别是政策性金融；根据经济发展阶段和居住水平，形成政策目标锁定支付能力不足群体的动态保障机制；保障房制度公平优先兼顾效率，并促进整个住宅业可持续发展；政府主导与参与者合作建管；避免贫民窟，促进社会各阶层融合以利协调发展；吸纳居者合法参与住房决策和执行；设定准入、退出机制，防止保障错位。

那么，与这些经验相对应，国际上在实践层面的保障房体制建设的状况究竟如何？

这里选取美国、英国、新加坡作为典型国家，简要概括其在保障房体制构建实践层面富有特色的成功的制度安排。

1.选取美国、英国、新加坡作为典型国家的理由

应该说，在欧美发达国家和亚洲新兴国家，大多数国家在解决房困问题过程中采取了有效政策，形成了各有千秋的良好的本国化体制。如德国的住房储蓄银行、日本的公团住房模式，值得中国学习借鉴。但是，相比较而言，美国、英国、新加坡三国在保障房体制方面的经验更有针对性和借鉴意义。原因有如下几点：

英国曾经是世界头号强国、经济大国，也是世界上最早建立现代住房制度的国家。在住房领域，英国先后经过三次房改，走出一条商品房化、福利公房化到商保协调的住房体制改革之路，因而其经验对于作为大国的中国来说借鉴性较强。

美国则是20世纪以来逐步取代英国的世界首号强国，国土面积与中国相当，人口规模也逾3亿，较为庞大，但其居民人均居住面积56平方米，住宅自有率高达68%，住房发展水平，其住房水平的优良源于先进的住房体制。虽然美国政治体制与中国差异较大，但其所形成的商品房主导、公共住房辅助的体制模式对中国未来的房改走向仍有较强的启示意义。

就新加坡而言，虽然其国土面积和人口规模均与中国有很大的差异，但是，其人均资源占有量、人口密度与中国相似，而且，作为城市国家，其经验对中国大城市一级的保障房体制改革具有较强的指导意义。

如此看来，选取美国、英国、新加坡三国，简要学习其保障房建设运行方面的经验，对建立适合国情的保障房新体制具有经典的启示意义。

2.从过程视角简要回顾美国、英国、新加坡等国保障房体制建设情况

就已有的研究来看，专门解读美国、英国、新加坡保障房体制的著作还未出现，相关的内容多内嵌或散见于房地产、住房或公共住房的论著中。而且，解读结构多从保障房的供给、分配与消费的环节展开，这样的研究总结有积极意义，但给制度建设者或政策实施当局带来难以操作的问题。例如，即使有了某国的保障房分配制度的介绍，但是如果没有强调应由哪些机构采取什么样的规则去分配，这样的制度成果的总结仍难使政策当局一目了然，或仍难从操作视角抓住要害。

实际上，无论是保障房的供需还是分配，都是人的活动，或是由人所构成的机构的活动，所有的这些活动又都必须遵循一定的规则或制度。如此看来，从保障房的建设、土地规划、融投资和监督管理来总结借鉴典型国家的机构建设、制度设计情况，更有利于启示政策当局和保障房受惠群体应该做什么、不应该做什么，在逻辑上也与体制的两维结构高度契合。依此逻辑思路但限于篇幅，这里将典型国家保障房体制的建设情况归纳到表中予以比较（见表1）。

3.新加坡的组屋发展模式对我国大城市借鉴意义显著

前已指出，新加坡的组屋发展模式对我国大城市借鉴意义显著，但总体上未必对我国具有全国性的指导意义。我国是幅员辽阔的统一的多民族国家，地区发展很不平衡，各地的历史地理和文化风俗又有较大差异。故而，如何发展保障房，需要发挥地方积极性并给予其政策创新的灵活度。从各地房困的程度而言，大城市的房困比较突出，部分大城市的人口与新加坡接近，建成区面积（不包括所辖的郊县）也与新加坡差不多，因而，新加坡作为城市国家的组屋发展模式对其借鉴意义重大。

表1 美国、英国、新加坡三国保障性住房体制建设概览

但是，大城市政府在借鉴新加坡房困破解问题的经验时，也要注意中新经济体制、政治体制和法制建设情况的差异，这些差异可能导致保障房体制构建的某些层面存在较大的差异。新加坡法制完善，法律执行力强，收入分配信息体系建设良好，因而，在划分收入阶层、识别保障对象方面难度并不很大。而我国目前尚不具备这方面的有利条件，所以，既要创新契合国情的保障对象识别工具，也要明确发展以公租房为主导的保障房，以及身份容易识别的高层次人才保障房，其余中高收入群体的住房问题均可通过商品房渠道加以解决。当然，就大城市而言，因其人口规模和城市面积与新加坡相当的较多，故可以在城市这个层面更充分地借鉴新加坡的房困问题破解理念、融投资机制、规划与建设机制、防异化与分配交易的管理机制。新加坡住房发展体制模式情况可参考表2。

（二）对中国式保障房新体制基本框架建构的思考

为了推行某项改革的顺利执行，比较常用的策略就是通过重组旧机构或建立一个新机构来确立对改革的机构上和组织上的支撑（Lin，1998） 。在上述对国内外保障房制度的现有状况进行总结的基础上，这里针对国内保障房体制的缺陷，按照机构和机构之间职能的双重维度，从如下要点着力构建中国式保障房新体制的基本框架：

表2 新加坡保障性住房（公共住房）体制模式简介

1.构建中央、地方相结合的保障房决策系统

中央成立国家保障房发展委员会，省市县成立政府一把手负责的地方委员会，相关部委成立主要领导负总责的本部门保障房发展领导小组。机构领导方式以垂直为主，兼顾横向；成员比例“三三制”构成，即政企领导、住房专家和居民各占三分之一。

2.保障房公共行政管理体制方面，

改建中国保障房管理局，赋予若干职能。可作为国务院直属事业部门，或由国务院授权给国家综合部委、住建部管理；在保障房土地管理调控方面，可在国土部内设专门的保障房土地司局，协同、支持保障房管理局获得充裕的保障房用地，相应的垂直机构或部门可延伸至市县。

3.保障房建设体制方面

成立中国保障房建设住宅总公司（简称保建公司），归保障房管理局管理；保本微利，事业职工待遇，可扩大到省和地级市成立分公司，垂直管理。同时，积极鼓励社会基金和商业性开发商参与保障房建设开发。

4.保障房融投资体制方面

改建中国保障房公共基金局（简称保金局），负责保障房政策性融投资，赋予其类似新加坡公积金局（PPB）的若干职能。（1）首先将居民存款强制与租房、买房结合起来，建立缴存者会员制，扩大缴交比例，简化缴存取手续，明晰存取规则，优化提高公积金存款利率，激励缴存。（2）作为国务院直属政策性金融部门，授权给国家综合部委或住建部委代管。（3）随着若干年后住房危机缓解，再论证其是否与其他社保基金整合，以发挥组合效应。（4）与财政部协调，共同使用保障房专项基金。（5）公积金的用途要扩大拓展，不仅可用于买房，还可以用于租房。

5.保障房信息体制方面

设立中国保障房实名制管理信息中心（简称保障房信息中心），这有利于有效确定保障对象，防止保障房异化。业务范围主要针对保障房，但也进行商品房简约信息登记管理。（1）事业编制，理事会管理机制，直属住房保障委员会，业务相对独立，信息在若干职能部门之间共享，通过信息共享、公开度扩大以制约保障房享有者的违规违法行为，进行保障房群体分类操作。（2）负责对保障房详细信息、商品房简约信息、保障对象工资收入等信息的管理。（3）准入与退出资格的审查。由保障房信息中心具体执行，民政部、人力资源和社会保障部等部委的内设部门参与，共同提供收入证明信息。准入与退出信息均在保障房管理局、公积金局、保障房信息中心、民政部、人力资源和社会保障部之间共享。

需要强调的是，在上述保障房体制设计中，虽然机构与职能共同构成体制，但在顺序上，职能的确定是机构性质、隶属关系、规模、名称等建立的先导，因而在体制改革的实践中，应从职能的调整优化出发，不断完善相应的机构，以实现“机职”的良性匹配。

6.规范与房困问题破解相关的管理机构和政策的称谓

已有的状况充分表明：建立行政、决策和监督的机构体系，赋予权威的职能，是促进保障房有效发展的关键条件和基础条件。

但是，与保障房问题破解的相关机构和政策的称谓不当，也是进一步导致机职失调紊乱的重要原因，从而加剧了保障房发展和住房调控中群龙无首、多龙治水乃至各行其是的混乱。为此，可将住建部的住房保障司更名为保障房管理司，各地住房保障局也相应地更名为保障房管理局，也可根据省情、区情，设立公共住房局①。

此外，与保障房相关的政策或制度的称谓，也要规范化、专业化。新近发布的《关于做好住房保障规划编制工作的通知》（建保〔2010〕91号）的文件，主要内容就是涉及保障房的，如改为“关于做好保障房规划编制工作的通知”，似乎更加突出主题。

7.加强保障房法律建设并以法律的权威促进保障房发展

宏观层面,需要加强专门的保障房法规建设，也需在宪法、住房法和社会保障法中充实有效的保障房条款。在英国公共住房的发展中，法律制度的规模化制定和实施就得到了很好的体现，这个经验我国可以借鉴。

8.将保障房建设纳入政府绩效考核体系

中央政府将保障房建设及其破解房困的实现情况列入地方政府绩效考核体系中，甚至可在政府领导升迁选拔时具有“一票否决”的力度。保障房是重大的政治问题，所要担负的房困不破解，会影响经济内需扩张、社会安定和政治稳定，因而中央政府需要加大对地方政府履行保障房发展功能的监督，而绩效考核是一个有效的指挥棒。对保障房建设卓有成效的地方政府可给予集体式奖励或选拔任用上的激励。

9.革新保障房是政府负担的旧理念

理念是一种更深层的无形制度，将保障房看做是一种财政负担，地方政府就会敷衍塞责或阳奉阴违、懈怠不作为。而将保障房看做是民心工程、民生工程和经济扩内需工程，发展力度和效果就会显著改观。保障房并不都是公共住房，其中的经适房有一定的利润，人才保障房若定价合理，同样可开启数量庞大的各类人才解囊购房，扩大内需，因而，保障房的多类别性使其既不是无利润成赔本的买卖，也可在有效的制度安排下实现社会效益和经济效益的双丰收。地方政府在保障房工程领域形成这样健康的理念，对于保障房长期可持续发展至关重要。

10.吸引广大群众参与保障房决策、监督的制度安排

在决策理念方面，借鉴英国吸引广大居民参与，是一个好的机制（包宗华，2002）。从政府过程的视角来看，在保障房建运的各个关键环节，充分地开辟让广大居民特别是相关居民意见表达的渠道，认真地进行意见综合，对形成客观、科学的决策乃至相关制度的执行，都非常必要。例如，前几年一些企事业单位在集资建设经济适用住房的过程中，组织本单位参加合作建房的职工轮流到建筑工地值班，配合建筑监理公司对房建造施工的关键环节进行质量检测、把关，住房竣工后就极少存在质量隐患。实际上，从住房规划、建造到分配的各个环节，都应形成住房利益相关居民的参与监督机制，从而避免楼歪歪、楼薄薄、墙体渗水或住房周边环境糟糕的尴尬局面。

四、简短的余论

上述所构建的保障房机构以及所赋予的众多职能，与先前保障房机构不足、职能不强的状况相比，无疑是一个大的飞跃。对此，可能一些人会有异议，认为国外不少国家都没有这样完备的保障房体制，中国似乎不必要如此“大动干戈”地构建。

稍加深入剖析便可发现，上述这种看法存在偏误的诸多理由。例如，中国国情表明，房困群体的数量庞大是世界上任何国家都难以相比的。再比如，我国人均建材和土地资源的拥有量也相对稀缺紧张。还有，法律和信用体系的建设水平仍然不高，因而需要适度规模的、强有力的保障房机构体系来履行房困破解的艰巨任务。当然，还要指出，国外没有设立某类机构不代表中国不需要，反之，中国没有的某类保障房机构，某些国家反而在某个发展阶段需要成立。例如，美国为适应战后庞大的退伍军人的住房问题，曾经通过退伍军人管理局来帮助退伍军人家庭获得住房抵押贷款保险，而我国未必需要效仿之。

本文的相关分析无疑展明了一条体制构建的总原则，即应具体问题具体分析，按照本国某些发展阶段的特征而构建合适的体制模式。不仅保障房体制构建循此规律，商品房体制亦应如此。