关于完善网络募捐监管法律制度的思考

摘要： [HT5”SS〗网络募捐是新型的慈善募捐方式之一，主要借助于网络平台完成，是对我国社会保障和社会救助机制的完善和补充，有许多明显的优势。但受制于网络虚拟性的特点，网络募捐在具体操作过程中存在诸多问题，尤其是公信力欠缺、社会监督力量薄弱 、救助效果难以评估、对善款及余额的支配和管理不到位等，这些問题被公众普遍关注。必须加强监管，完善网络募捐信息披露制度，增强网络募捐公信力，完善社会监督；建立第三方评估机构；完善网络募捐剩余款物监督管理等法律制度。这不仅是治理网络募捐监管存在问题的内在要求，也是保障网络慈善事业健康发展的重要力量。

关键词： 网络募捐；募捐监管，法律制度

中图分类号： H15 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X201703010

网络募捐是伴随着互联网的兴起而出现的一个新生事物。由“广西少年蒋佳事件”“汶川地震网络募捐”“贵州午餐计划”“卖身救母”事件，到去年发生的“罗尔网络募捐救女”等事件，可以看出更多遇到困难的人通过网络平台发布信息的方式急寻帮助。一些公民十分具有爱心和同情心，他们组成民间慈善团体，同样以网络平台为基础向这些求助的人进行捐助，这样的捐助方式被称为网络募捐。但网络募捐作为一个新生事物，在实际操作过程中难免会出现一些问题，如公信力欠缺，社会监督力量薄弱 ，对善款及余额的支配和管理不到位等，在一定程度上阻碍了网络募捐活动健康有序地发展。为了有效地解决这些问题，必须完善网络募捐监管法律制度。

一、网络募捐、网络募捐监管涵义简析

网络募捐是借助于网络平台而产生的一种新的募捐方法，它引起了网民甚至整个社会的关注。对网络募捐及网络募捐监管涵义的探讨意义十分重大，它关系到社会公众对网络募捐的全面认识和公正评价，更关系到网络募捐监管法律制度的构建和完善。

（一）网络募捐的涵义

“募捐”这个词，在我们日常生活中使用的频率很高，人们对其涵义较为熟悉。在《现代汉语词典》中，“募捐”被解释为“筹集资金”或“筹集商品”。但在实践中，“募捐”不同于普通的捐赠行为，即某人把某物或金钱赠予另外的人、团体、社会组织或国家。按照我们惯有的做法，一项募捐活动有效地进行，涉及募捐发起人、捐赠者、受赠者三方。[1]网络募捐也有别于一般的社会募捐，它主要依靠网络平台来募集资金，不借助网络平台，就实现不了募集资金的目的。网络募捐应该包括三个基本要素：第一，谁，即网络募捐的发起人、捐赠者、受益者。第二，干什么，即网络募捐的目的。第三，怎么样（如何完成），即网络募捐必须在网络平台上进行。[2]

通过上面的分析，我们可以得出网络募捐是指个人、社会组织等，在遇到困难的情形下，自身不能解决或出于公益的目的，由自己或募捐发起人通过网络平台发布求助或其他信息，依靠网络媒体进行宣传，寻求他人帮助的非营利性行为。网络募捐具有以下特点：

1.网络募捐的虚拟性

众所周知，网络具有虚拟性，同样网络募捐也具有虚拟性。因为网络的监管力度还不够，许多信息的真实程度值得考证，表现为不确定性和隐蔽性，网络募捐也存在相似的情况。网络募捐发起者出于何种目的很难考证，有的确实存在困难，希望获得帮助[3]，有的发起者可能表现为另外的目的，故意隐瞒实情或故意夸大其弱势程度，以期望获得更多的帮助，使自己的财物或金钱不受损失。例如最近发生的罗尔事件，罗尔的女儿身患白血病，自己本身有经济实力为女儿治疗，但还是通过网络募捐，募捐了数目不小的一笔钱。捐赠者不可能亲自去考证罗尔的经济状况，只能根据网络平台上发布的信息选择是否募捐，由此可以说明网络募捐具有虚拟性。

2.网络募捐的低成本高收效

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第3期向鹏：关于完善网络募捐监管法律制度的思考

募捐者只需在网络平台上发布消息，不需要其他的成本，捐赠者了解信息后，可能会给予金钱或财物帮助，这些捐赠者不仅来自全国，甚至可能来自于全世界。与传统的捐赠模式相比，网络募捐的影响更为广泛及时。从募捐手段上来看，网络募捐的成本更低，无论募捐者身处何地都可以在网上为任何一位求助者发起募捐，相应捐赠者在任何地方都可以以网络平台的形式进行捐赠。募捐者还可以通过发布视频资料或银行账号完成劝募，募捐的成本很低，近乎零成本。还有一种方式是“扇因营销”的网络募捐方式[4]11-12，该种方式被一些企业所采用，突破以金钱和物质的传统募捐模式，形式灵活，把网民上网时间、智力等转化为物质、金钱，使网络募捐的形式和手段多样化，通过网络的低成本化来实现效益的最大化。

3.网络募捐基础的脆弱性

募捐者通过在网络平台上为求助者发布求助信息，捐赠者所持的态度主要依靠于对该信息和募捐者的可信度判断，做出决定到底是捐还是不捐。这种信任来自于网络，同样具有虚拟性和间接性，属于熟人社会中最低端的信任。这种信任关系并不稳定，一旦受到冲击马上就会消失，可见网络募捐的基础相当脆弱。这种脆弱也来源于网络的虚拟性，捐赠者或者网民如果发现募捐者发布的信息或者捐赠的善款使用等存在瑕疵，会导致其爱心行动大打折扣，最直接的结果就是因对网络募捐的不信任而放弃或撤销捐赠。

（二）网络募捐监管的涵义

“监管”是外来词，来源于英语单词“regulation”，将“regulation”翻译成中文意思为监管。监管是指相关主体不以自己的意志来左右事物的发展，而是以事物本身运行的规则来控制、调整该事物，使其不偏离轨道，正常地进行工作或运转。此处所谈及的相关主体指监管主体。监管可以从狭义和广义两个方面来理解。狭义监管通常是指政府的监督与管理，即指政府根据有关法律法规，通过一定的行政手段监督或直接管理，保护投资者的合法权益，维护市场经济秩序。除了政府进行监督外，我们的监管主体还应包括个人、其他非政府社会组织，这就是我们所说的广义监管。对于网络募捐监管而言，政府应该发挥其主导作用，社会媒体、行业协、其他非政府组织、个人的监督作用也应该体现出来。在网络募捐所有的监管主体中，政府的监管行为比其他监管主体更具权威性和执行力，所以网络募捐监管的主要力量应该是政府。[5]

综上所述，网络募捐监管是指政府行政机关等官方组织和个人、社会媒体和行业协会等非官方组织为了净化网络环境，保障网络募捐顺利进行，根据相关法律对网络募捐的全过程进行跟踪和监督，使网络募捐行为正常进行所做的行为的总称。为了更准确地了解网络募捐监管的涵义，我们必须把握以下几点：

第一，网络募捐监管的目的是净化网络环境，保障网络募捐顺利进行。由于网络募捐本身有缺陷和相关法律不健全，只有加强网络募捐监管，才能保障网络募捐顺利进行，实现网络募捐的价值。第二，网络募捐监管主体包括政府、个人、社会媒体和行业协会等，政府应该是主要监管力量。第三，网络募捐监管实质上是一种法律监管制度，必须具合法性和正当性。

二、网络募捐监管法律制度存在的必要性

构建和完善网络募捐监管法律制度，不仅是网络募捐活动健康发展的重要保障，同时也关系到网络慈善事业的良性发展，因此加强网络募捐监管法制建设具有十分重要的现实意义。

（一）网络募捐活动本身的需要

网络募捐作为一件新事物，还存在一些缺陷和不足。为了保护我国网络募捐活动有序进行，有必要在法律制度方面对网络募捐加强监管。

一方面，网络募捐是传统慈善事业的有益补充。网络为慈善事业的发展提供了一个新的平台。传统的慈善募捐活动传播信息的方式较为简单，主要依靠政府部门发布的行政命令，媒体报道这两种方式进行。传统的慈善募捐活动在传播速度、传递方式和范围上都有一定局限，易使公众对慈善募捐产生抵触情绪，很难实现慈善募捐活动的目的。网络募捐是一种新型的慈善募捐形式，它的出现弥补了传统慈善募捐的不足，它不受地理，空间和个人因素的影响，拓宽了慈善募捐渠道，借助网络传播速度快的特点，方便公众获得信息，使网络筹资活动的参与者不断扩大，这不仅增加了慈善资源的来源，而且有效地促进了筹款目的实现。再者，我国目前的社会保障制度、社会救助机制尚不成熟，网络募捐表现出自己的优势，以更加灵活的方式弥补了政府、慈善机构募捐体制僵化的局面，在一定程度上使我国慈善事业得到了发展。[6]66-67

另一方面，网络募捐也存在一些不足。网络募捐最明显的特点是利用网络媒体来进行募捐。网络作为一个新的慈善平台，有着电视，报纸等传统媒体无法比拟的优势，为网络募捐活动提供了极大的便利。同时，网络具有虚拟性和隐蔽性的特点，这也导致了网络募捐存在一些弊端，给一些非法分子可乘之机，“网络诈捐”“网络骗捐”等违法事件屡屡发生。网络募捐的这一特点对其信誉产生了极大的影响。求助者将救助信息发布在网络平台上是出于什么目的，是否真实可靠，公众无从知道。一些公众参与网络募捐，在帮助别人之后，都发现上当受骗，从而对网络募捐产生怀疑，甚至在此之后拒绝再次参与其他募捐。

总而言之，网络募捐给人们提供了方便的同时，其弊端也显现出来。为了使网络募捐朝健康、良性的方向发展，有必要根据法律采取科学合理的措施，监督和约束网络募捐的全过程，减少网络募捐弊端造成的损害，发挥网络募捐活动应有的价值，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义。

（二）政府职能的体现

在现代社会，国家权力要充分体现出来，必须要通过各种形式渗透到民间社会或公民个人中间，若不能参与到民间社会和公民个人中去，只停留在两者的边缘，这样的国家权力只能被普通公众所仰望，显然是不适应时代的要求。网络募捐作为一种方便快捷的公共援助方式，是我国慈善事业的重要组成部分，是我国尚不成熟的社会保障制度、社会救助机制的有益补充。政府作为公共秩序维护者，对网络募捐进行监管是其职能的充分体现。根据民间社会的理论，国家有权对民间社会组织和个人活动进行法律监督，以保护社会公共利益，因为民间社会组织和个人本身有不可避免的缺陷和问题。在民间社会组织、个人遇到自身不能解决的困难，需要国家的帮助时，此时国家对民间社会组织、个人的国家干预很具有理性，相应增加了民间社会组织、个人的活力。与此同时，由于国家干预的扩大，民间社会组织和个人也将把自身活动从追求自主权、自治权转移到积极参与政治中去，以便根据自己的利益和需要满足这种干预。具体到网络募捐方面，政府和相关部门需要对发布在网络平台上求助信息的真实性進行验证，对网络募捐活动全过程的透明度及剩余款物的流向进行监督与管理，保护网络募捐乃至整个慈善事业正常化运作。

（三）我国社会发展的内在要求

近年来，随着我国经济的快速发展，社会贫富差距逐渐在拉大，完善的社会保障制度尚未形成，在某种意义上将影响到我国小康社会的全面建成。在我国目前的社会保障制度、社会救助机制尚不成熟的情况下，网络募捐可以有效地整合，利用和配置隐藏在网络社会中的闲置资源。网络募捐具有效率高，成本低，不受地域和空间等因素的限制的特点，对救助社会弱势群体，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义具有重要意义。从实施网络募捐的价值来看，它彰显了公众助人为乐的传统美德，使需要帮助的人得到了真正意义上的帮助，增强了社会凝聚力，有利于维护社会稳定，实现人与人和谐相处。要实现网络募捐的价值，必须让网络募捐朝健康、良性方向发展，因此，通过完善相关法律法规，加强对网络募捐的监管，坚决制止“网络诈捐”“网络骗捐”等违法事件的发生。在此意义上讲，加强网络募捐监管，促进慈善事业的发展，实现社会公平正义，是构建和谐社会的必要条件，也是我国社会发展的内在要求。

三、网络募捐监管法律制度存在的问题

网络募捐是新型的慈善募捐方式之一，有许多无可比拟的优势。但我国的社会保障制度和慈善事业起步较晚，发展不成熟，在弱势群体的救助上，网络募捐的作用相当明显，被公众普遍关注。然而网络募捐监管法律制度存在一些问题，“骗捐”和“诈捐”事件频频发生，引发了公众的怀疑和不满。

（一）网络募捐公信力不高

关于网络募捐发起人的资格问题，哪些人才能成为网络募捐发起人，即发起人应具备的条件，需要走哪些相关的程序才可以在网络平台上发布募捐信息，相关的规定很模糊。

网络的作用越来越重要，力量相当强大，传播速度快，使用起来非常方便。在现实中许多个人经济形势不好，基础非常薄弱，迫切需要帮助，未经任何监督和审核，按照自己的意愿直接将求救信息、募捐倡议发布在网络平台上，其真实性值得怀疑。由此可以看出，谁都可以在网络平台上发布求助信息，表现出很强的随意性，相关部门的监管缺乏。[7]128-129

目前整个网络募捐形势较为混乱，在网络平台上发布募捐信息究竟是真是假，这关系到公众进行募捐的态度，对网络募捐公信力也有着直接的影响。公众自身无法识别和判断网络平台上发布信息的真实性，只能依靠募捐发起人的道德进行自律。同时，网络平台上可以随意发布募捐信息，为一些不法之徒提供了“骗捐”和“诈捐”的机会。一些具有爱心的公民在看到求助的信息之后，提供了热心帮助，却被虚假的网络募捐信息欺骗，这严重打击了公民的积极性和爱心。这些情况的存在，不仅对网络募捐的公信力是一种诋毁，由此造成网络募捐公信力不高，也引发了公众的怀疑和争议，不利于发挥网络募捐的作用，从而使那些真正需要帮助的人受到损害。

（二）社会监督力量不强

由于网络募捐发起的标准很低，个人或社会组织都可以在网络平台上发布网络募捐信息，导致“骗捐”和“诈捐”事件频频发生，许多公众在一边献爱心的同时，一边对网络募捐关注程度在加深，形成一个舆论监督氛围，在一定程度上牵制了募捐相关人的行为，遏制了“骗捐”和“诈捐”的现象发生。[8]但是在网络平台上，网络募捐信息被募捐发起人和受益者所发布，是否真实可靠，没有相关的权威机构和个人去查证，也无法查证，对募捐来的善款、善物的监管基本上也处于空白状态，整个社会监督力量薄弱。另外，一些网民采用的监督手段方式正确与否值得思考，有的靠“人肉搜索”的方式来监督一些网络募捐活动，对其进行调查和跟踪，这不可避免侵犯募捐当事人的隐私权和其他相关权利。

捐赠者是网络募捐的直接参与人，捐赠者在完成捐赠后，有权监督和追踪自己捐赠的金钱和财物的用途，捐赠者是网络捐赠最直接的监管人，监督效果相当明显。募捐监督权本身就是捐赠者享有的一种权利，但是在网络募捐过程中，捐赠者的监督意识还很欠缺，未使用好这项权利，他们往往把钱汇到指定账户后就很少再关注其善款的使用情况，即使一部分捐赠者有较强监督的意识和精力，但受信息不透明的影响，无法完成监督。对于受益者而言，他们是网络募捐的直接受益人，其利益与募捐善款的使用有着直接关系，即使受益者的监督意识和动机相当强烈，但未必会发生作用。有些时候网络募捐发起人和受益者往往是同一主体，在这种情况下，谈及受益者监管没有实际意义。

另外，在社会监督中，新闻媒体监督是一种重要的力量。在网络募捐过程中，新闻媒体可以随时发挥作用，跟踪报道，让公众了解和掌握网络募捐的情况，搭建一个公信力较强的信息披露平台，发挥好监督作用。[9]然而，网络募捐和新闻媒体舆论监督立法还不完善，导致新闻媒体发挥监督作用有限。

（三）救助效果很难评估

我国慈善事业起步较晚，慈善事业的评估机制不健全，财务管理制度尚未公开、规范地建立，对于网络募捐的余款、剩物后期使用状况及受助方的困难解决程度很难监管及把握。大多数网络募捐活动是由民间发起，整个募捐过程的透明度不高，政府、社会及个人很难有效地监管。对于受助的对象而言，有的受助对象得到的捐助严重超出自己所需，而有的受助对象所受的救济程度不够，在捐助者和受助的对象之间缺乏一个起到调节作用的中间组织，使网络募捐而来的善款、善物没有充分发挥作用，使网络募捐活动的价值未真正体现出来。

（四）对网络募捐善款、善物及余额的支配、管理不到位

网络募捐监管主体或者是捐赠者对募集到的善款及善物的使用情况和余额状况都具有监督权利，应该发挥好监督作用，当募捐活动完成后，受益者应当按照募捐目的使用善款或善物，当有剩余善款出现时应该按照捐赠者的意图使用，不能随便挪作他用。但在实践中，网络募捐监管主体、捐赠者享有的监督权利没有充分体现，没有发挥监督作用，受益者常常擅自将剩余善款存留给自己或挪作他用，引起纠纷，引发网民对网络募捐产生不信任，或者责骂。[10]88-90如何完对待和处理剩余善款，成为网络募捐重点监管的内容。

四、完善网络募捐监管法律制度的构想

根据目前网络募捐的形势，必须完善网络募捐监管法律制度，使网络募捐监管做到有规可依，为网络募捐健康发展提供必要的支持。

（一）完善网络募捐信息披露制度，增强网络募捐公信力

目前网络募捐存网络募捐公信力欠缺，社会监督力量薄弱 ，对网络募捐善款及余额的支配和管理不到位，已成为在社会公众普遍关心的一个重大问题。因此，建立网络募捐信息披露制度，加强网络募捐信息公开的力度是相当必要的。

一是完善信息披露主体。网络募捐活动是新生事物，其完善程度是一个过程，应该建立监管主体，同时对于募捐当事人的行为予以监督，其信息披露方式是网络募捐监管的重要手段，信息披露制度的完善常常依靠于信息披露主体。网络监管主体、被监管主体都属于信息披露主體，详而言之涉及监管机构、受益者、募捐发起人都应该及时向公众发布网络募捐相关信息。

二是规范网络募捐信息披露内容。披露网络募捐信息内容也是一种较好的监督方式。网络信息披露主体涉及其募捐发起人、监管机构、受益者，其披漏的信息不完全一样。信息披露监管机构披露的内容应包括：网络募捐的程序，网络募捐的许可、备案过程，募捐发起人的具体情况，募捐目的，受益者的情况，监管办法等。募捐发起人披露的内容应包括：募捐的事由及目的，发起人、受益人的详细介绍，募捐的时限，募捐的注意事项，最后实际收入善款、善物的数量及其分配情况。募捐受益人披露的内容应包括：最终获得募捐物的数额、善款和善物的使用情况，剩余捐赠的流向。各信息披露主体应及时详细地向社会公众发布信息，以避免公众的误会。[11]

三是完善网络募捐公开信息平台。上海市民政局开通了信息服务平台，成为先例，人们就网络募捐关心的问题，随时可以上网查询、投诉、建议。我们可以效仿该做法，建立网络募捐信息公开信息平台，以增加透明度，提高网络募捐的公信力，加强网络募捐信息监督，使其成为政府、网络募捐当事人和公众之间的沟通的桥梁。这样做有利于公众及时了解网络募捐信息，对网络募捐起到社会监督作用，有利于增强信息的公信力。

（二）完善社会监督

针对网络募捐存在的问题，社会监督是重要的监督力量，但发挥的作用不够充分，应进行完善，以期更好地发挥监督作用。

一是网络募捐利益相关者的监督。网络利益相关者应涉入整个网络募捐的过程，在所有监督中，网络利益相关者的监督是最直接的监督。首先，应该加强宣传，让捐赠者和受益者的监督意识不断增强，使其自觉在网络募捐中发挥监督作用；其次，通过相关法律赋予捐赠者和受益者更多的知情权、监督权和监督渠道，更好地发挥其监督作用。

二是新闻媒体和其他社会公众的监督。新闻媒体应树立正确的舆论导向，对网络募捐进行跟踪报道，搭建一个公信力较强的信息披露平台，使公众可以了解募捐流程，随时掌握善款、善物的使用和流程，保障公众的知情权，避免网络诈捐、骗捐和信息不对称的情况出现。广大网民逐渐成为社会监督的重要力量，随时关心关注网络募捐，揭发虚假的信息，让一些不法份子无处可藏，以确保社会监督真正发挥作用。

（三）建立第三方评估机构

在网络募捐的社会救助功能得到充分发挥时，其弊端也显现出来。目前，我国慈善事业发展虽然取得了一定的成绩，但对网络募捐、网络慈善的约束及监督机制尚未完全形成。虽然在形式上建立了网络募捐信息批露制度，但对外公布的仅仅是募捐款项、帐目等，公众要想了解网络募捐实质性的问题，例如对剩余善款、善物的的利用，还要经过很多程序。因此，仅仅简单地公布一些数字是远远不能解决问题的。为了缓解这一局面，仅依靠政府来监管是不够的显得薄弱，还要依靠其他监管主体，发挥他们的力量，对网络募捐进行监管。我们也可以效仿和借鉴国外的一些成熟的经验和做法，专门建立第三方独立的评估机构，对网络募捐全过程进行跟踪和监管，监控善款、善物的使用和流向，对不公正的现象进行纠正，对普通公众的募捐行为进行正确引导。在美国，慈善信息机构是专门进行慈善事业的评估机构，具有非营利性，负责评估和监督慈善机构活动的开展，它对基金会进行非常详细地评估，评估的内容非常细致，不仅包括理事会的职能，基金会的项目，有关活动的信息，还包括获得的赞助经费的使用和管理等。同时，慈善信息机构将各基金会的评估结果每两年至四年在公众平台上对外公布，方便查询，让社会公众对募捐情况有一个大致的了解，同时也方便网络募捐工作的开展及进行有效监管。

总之，针对救助效果很难评估的问题，需要建立全面的第三方独立评估机制，可以从以下三个方面进行。 第一，建立独立的第三方评估机构对网络募捐全过程进行监管，该评估机构由相关专业人士组成。 第二，针对网络募捐的特点，建立相应的评价标准和评价体系。 第三，以某种方式定期或不定期地将评估结果向社会公布。总而言之，通过评估机构进行统一的评估，客观分析慈善活动所需的成本及产生的效益，对剩余善款、善物的流向进行跟踪，合理配置慈善资源。通过第三方评估机构定期公布评估结果，将相关评估信息发布在公共信息平台，为社会公众提供客观真实的信息，为他们参与网络募捐活动提供参考。专业评价结果不仅能有效地提高网络募捐组织的社会信譽，同时也使一些信誉低下、不守规矩的网络慈善组织在竞争中自动淘汰，从而实现对网络募捐活动的有效监管，促使网络募捐朝健康、良性的方向发展。

（四）完善网络募捐剩余款物监督管理制度

网络信息披露机制应被监管机构严格执行，监管机构随时掌握、了解善款、善物的使用及流向情况，进行规范的管理和监督。

一方面监管机构可以号召受益者将网络募捐剩余款物交由自己管理，或者交予公益性社会团体或非营利的公益性事业单位管理。这主要基于两点考虑，一是捐赠者具有不确定性，他们来自四面八方，甚至世界的每一个角落，而且在捐赠时通常不留名字，若将剩余的善款、善物逐一退回给捐赠者，相当不现实。二是基于公平公正的考虑，剩余的款物被转移给其他相同或相似的社会组织，目的是帮助更需要帮助的人，这样做不仅不违背捐赠者的主观愿望，还提高慈善资源的使用效率，实现社会一方有难八方支援的目的。[12]

另一方面监管机构应被赋予一定的裁量权。一是受益者本身的经济情况不是很好，是弱势群体中的一员，当遇到自己实在不能解决的困难时，只好求助于网络募捐，当自己的困难被解决时，将剩余的款物用来救助其他有困难的人。在这种情况下，受益者将剩余善款、善物用作救助其他困难者，其监管机构就不能生搬硬套，要根据捐赠人的意愿，结合实际情况，决定是否批准。同时，受益者或网络募捐剩余款物代管人可以将募捐剩余款物的相关信息发布在网络平台上，公开征求社会公众和捐赠者的意见，受益者或网络募捐剩余款物代管人根据征求意见，申请变更剩余款物的用途，监管机构应根据公开、公平的原则作出是否准予的裁量，从而实现对网络募捐剩余款物监督管理。

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