浅析我国的石油储备法律制度

摘 要：石油储备是应对和控制能源风险、实现对能源的合理分配和全面调控、保障能源安全供给的根本途径和重要手段。本文首先在对石油储备法律制度的基本理论进行研究的基础上，对我国石油储备法律制度的现状进行了分析，并指出其中的不足，阐述如何构建我国的较为完善的石油储备法律制度。

关键词：石油储备；法律制度；能源安全

一、石油储备制度的概述

自1993年以来，我国从一个石油净出口国变为一个石油进口大国，国民需求远远超出国内石油的开发供应，为了保障石油供应的长期安全和持续性，国家启动了战略石油储备建设。石油作为一种特殊的商品，被称为“国家的血液”，其关系到国家的政治经济命脉。根据储备主体、资金来源和动用程序的区别，石油储备分为政府储备和企业储备两种类型。根据石油进行储备可能的特点可以分为产品储备和资源储备。石油产品储备是指把石油看成商品，以具体商品的形式进行必要的储藏，以保障和应对未来的不时之需，实现对可能的风险的预防和控制；石油资源储备是将石油作为一种自然资源，对已经发现的利用现有技术可以开采而不开采、根据需要适时开采的一种制度。

根据通说观点，石油储备制度是国家为应对石油供应严重短缺、供应中断或者价格剧烈波动等能源紧急事态，而事先通过各种途径储备作为能源产品的石油和作为能源资源的石油的一种制度。它涉及能源储备的战略与规划、能源储备模式的选择、能源储备资金的筹措以及能源国际合作等多方面的内容。因此，石油储备法律制度的内涵就是通过法律手段来更好地保障国家石油储备工作的顺利开展，以保障国家的经济安全和能源安全。

二、我国的石油储备法律制度现状及其不足

1.我国的石油储备法律制度的现状

我国现行的关于石油方面的法律是以宪法为基础，法律、法规和单行条例进行补充的状态，具体如下：

（1）我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”此条文确立了石油资源的国家所有权，在一定程度上为我国完善石油储备立法提供了根本性的法律依据。

（2）基本法律包括《环境保护法》、《矿产资源法》、《节约能源法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》等。除此之外，还有我国未公布生效的《能源法》（征求意见稿）。

（3）法规、规章和条例。我国颁布的一些法规、规章和条例中也有部分涉及到石油资源利用和储备问题。如《对外合作开采石油资源条例》分别对我国海上和陆上的石油资源对外合作勘探、开采作出了规定，在国务院颁布的《资源税暂行条例》中，为更好地保障石油安全，明确了石油资源的税费制度。

（4）战略与规划。能源战略是筹划和指导国家能源可持续发展、保障能源安全的总体方略，规划则根据国民经济和社会发展规划、能源战略编制，与其他规划相协调。我国的“十二五”规划和能源战略都对石油能源做出了规定。

2.我国石油储备法律制度的不足

（1）在立法理念上，从我国现有的相关法律法规来看，我国绝大部分与石油储备相关的法律法规旨在强调石油资源的国家所有权，既没有提及“石油储备”这一概念，也没有充分体现出能源安全理念和可持续发展理念。虽然有少数的法律法规对我国的石油储备的做出了相关规定，但这些规定大多只是从石油资源的合理开发、利用角度进行规定，而忽略了石油储备工作的重要性和必要性。

（2）缺少一部能源基本法，完整地能源安全体系的构建需要一部统领全局、具有宏观指导意义的能源基本法。我国2007年向社会公布《能源法》（征求意见稿），但是到目前为止还没有正式出台一部作为能源基本法的能源法，缺乏宏观性的指导，导致相关单行法律的制定和修订工作难以协调、统一。

（3）法律规定不完善、具体。缺少对于石油储备的法律规定，在目前相关立法已经落后于实际中石油储备基地的建设。对于石油天然气这样的矿产，《矿产资源法》仅规定开发程序，未规定具体的保护措施。

三、我国石油储备法律体系的构建

1.立法原则

（1）可持续发展原则。可持续发展是指：“既满足当代人发展的需求，同时又不对后代人满足其发展需求的能力造成危害的发展。”可持续发展原则关系着人类的生存发展，其为石油储备法律制度的建立提供了最基本的原则基础，有利于推动国家能源法律体系的不断完善。

（2）安全与效益兼顾的原则。能源安全是我们能源立法的首要指导原则，更是我们的石油储备法律制度的基本原则。但是，仅仅只以能源安全为目的是不合理的，更要兼顾效率，保障石油资源储备的最终目的是为了充分发挥石油资源的经济、社会等多方面的效益。

2.法律制度的构建

（1）我国应尽快制定作为能源基本法的《能源法》，确立其在石油储备法律制度中的基础地位。能源法是由全国人大及其常委会制定的，调整能源法律关系的法律规范的总称，其调整的法律关系包括能源开发利用关系和能源管理关系两类。《能源法》作为能源安全领域的基本法应当在保障能源安全、节能高效和综合利用、能源与生态环境协调发展等原则的前提下，包括以下法律制度：能源权属制度、管理制度、战略与规划制度、生产与服务制度、储备与应急制度、节约制度和法律责任制度。

（2）在能源基本法的基础上制定《石油储备法》，使其成为石油储备法律体系中的核心性法律。目前，我国现行的与储备相关的法律较为分散且效力层级较低，石油储备法律制度极不完善，还存在各个法律之间相互冲突的问题。尽管《能源法》中的规定必然会涉及石油储备方面，但《能源法》做为基础性的法律不会对此问题做出详细的规定，只是概括性规定，因而，其不能替代《石油储备法》在石油储备法律体系中的核心地位。

（3）国务院在上位法的规定下，确定相关主管部门，同时，根据《石油储备法》制定石油储备工作的具体管理办法，以提高相关规定在实际工作中的可执行性。例如，可制定石油储备法实施细则或者条例。

（4）各地方政府可以在不违反上位法的前提下制定地方性法规，管理本地石油储备建设过程中的具体问题。因石油资源具体地域性，地方政府也可以通过提供优惠政策等方式，引导本地石油企业进行商业储备，例如对征税的优惠。

四、结语

通过对国外的经验和我国的制度的介绍可以发现，完备的石油储备法律体系对于一国石油储备工作的开展具有重要的指导和保障作用。因此，我国必须尽快建立起较为完备的石油储备法律体系，以保障石油储备建设的顺利进行。

参考文献：

[1]张勇.《能源基本法研究》.法律出版社

[2]马波，梁东霞.我国战略石油储备基地建设法律问题探析.行政与法，2015年第6 期

作者简介：

刘冰玉（1991～），女，汉族，山东烟台人，硕士，环境保护与资源法学。