从立法学视野谈行政指导纳入受案范围的必要性

丁瑶

摘 要：在我国，行政指导不属于具体行政行为，它不是《行政诉讼法》规定的受案范围。这一法律规定与立法目的和立法原则背道而驰，同时也不符合信赖保护这一行政法基本原则。随着现代经济的发展，应完善有关行政指导的立法，将行政指导纳入行政诉讼的受案范围，接受司法审查。

关键词：行政指导；受案范围；信赖保护

一、行政指导未纳入行政诉讼受案范围

《行政诉讼法》第十二条和第十三条分别规定了我国行政诉讼的受案范围，按照法律规定，行政指导是事实行为，不具有强制性与可诉性。这样一来，行政相对人因行政指导行为与行政机关发生纠纷后，行政相对人就丧失了最终的救济途径。一旦行政机关的行政指导行为对行政相对人的合法权益造成了损害，行政相对人无法将行政机关作为被告提起行政诉讼。在行政指导行为有可能对公民的权利义务造成实质性影响的情况下，《行政诉讼法》的这一规定明显损害了公民寻求法律救济的权利。

二、立法的合法性与合理性

《立法法》第一条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。”该规定明确了立法的目的。而《行政诉讼法》未将行政指导纳入受案范围，没有发挥立法的引领和推动作用。由于行政指导不是具体的行政行为，意味着公民根据政府的规劝而实施的相关活动所造成的财产、精神损失，也就不能提起国家赔偿。“一些行政指导行为（例如属于广义行政指导形式的指导性计划）及其保障措施在实践中往往被操作成了指令（命令）行为和强制措施，侵害了行政相对人的行为选择权与合法利益，致使出现行政相对人‘盼望行政指导又害怕行政指导的现象。”因而《行政诉讼法》受案范围的相关规定违背了立法目的，超出了权力机关的授权范围，其合法性值得商榷。

我国《立法法》第六条之规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”行政指导不可诉弱化了公民和其他组织的权利，而行政机关的行政行为却未能接受司法审查，减轻了国家机关的责任。现行有效的法律限制公民对行政指导提起行政诉讼，已经不能适应现代经济科学文化的发展，同时也阻碍了我国建设服务型政府的进程。“由于行政指导透明度不够，救济性差等功能缺陷极易导致腐败， 有使‘法治空洞化的危险”。行政指导不是行政诉讼的受案范围这一法律规定违反了立法原则，不具有合理性。

信赖保护是行政法的基本原则之一，它要求行政机关不得随意更改或撤销行政行为，依法变更或撤销的，由此给行政相对人带来损害的，应当依法给予补偿。行政机关必须遵守信用，行政相对人基于对行政权力的信赖，而遵从了行政指导，如果遭受损失，国家应该承担赔偿责任。《行政诉讼法》的受案范围规定，将行政指导剔除在外，客观上违背了行政法的基本原则，使行政相对人丧失了对行政机关的信任，背离了合法行政、合理行政的发展方向。

三、我国行政指导存在的问题

尽管行政行为不具有强制性，行政相对人可以自愿选择是否接受，但是行政相对人一旦接受建议和规劝，并不影响行政指导给行政相对人的财产权益带来的损害。由于我国目前“官本位”思想的传统意识还很强烈，行政主体的强制性权利思维还存在，行政机关的行政指导行为具有公权力背景，以致公民有充分的理由相信行政指导，这其中也有长期以来公权力对公民形成的事实上的压力。因此，当行政相对人找到行政机关请求赔偿时，会被以该行政指导行为没有强制性，是取得相对人同意接受为理由拒绝，相对人转而寻求法院帮助时，法院会以《行政诉讼法》的受案范围相关规定，驳回相对人的诉讼请求。“当事人之所以陷入救济无门的尴尬境地，一方面源于理论上对行政指导行为界定的局限性，另一方面来源于我国的行政赔偿制度本身的缺陷。”

实践中，行政指导异化为行政命令，借行政指导之名行行政命令之实，比如，在我国农村，政府提倡农民种植某种农作物，农民一旦不配合，就强行产出土地上的原农作物或者告诉农民来年的种子补贴等就不再发放。或者公民不配合行政机关的行政指导时，行政机关会将公民的姓名等予以公布，对该公民形成一种舆论上的压力，受到周围人的指指点点。当行政机关采取上述措施甚至更为隐晦的做法时，我们不能以行政处罚或行政强制措施来定性行政机关的行为，故行政机关就会通过法律的漏洞，逃避应该承担的法律责任，逃避对行政相对人的赔偿。

四、行政指导纳入行政诉讼受案范围的必要性

我国很多学者主张将行政指导纳入行政诉讼的受案范围，学界已经达成了共识。行政指导行为不具有强制性，但并不影响行政机关的行政目的，行政机关为了实现这一目的，所采取的是否是强制性措施已经不重要了，重要的是它所采取的措施是否给行政相对人带来了损害，行政相对人能否由此得到赔偿。随着公民权利意识的不断提高，民主法治不断发展，行政机关行使公权力与行政相对人接受政府的指导引起的一系列问题，已经不能再回避。在行政相对人因行政指导利益受到损害的情况下，能够寻求法律的救济就显得尤为重要。我国《行政诉讼法》的受案范围过于狭窄，与我国如今法律不断完善的现状已不匹配。有权力的人极易滥用权力，行政指导实质上具有公权力的限制，因此需要受到法律的限制，接受司法审查。倘若忽略了行政指导带有自由裁量权的这一属性，不仅导致行政机关滥用权利，还会使行政相对人失去法律救济的途径。有损害必然要有相应的救济，这符合我国法治发展的本质要求。

基于上述理由，将行政指导纳入行政诉讼受案范围，无论是对行政相对人的救济还是完善我国行政法律都有重要意义，

参考文献：

[1]莫于川.法治视野中的行政指导行为——论我国行政指导的合法性问题与法治化路径[J].现代法学，2006（06）.

[2]李燕.论将行政指导纳入我国行政诉讼受案范围——以日本法院对行政指导的司法审查为启示和借鉴[J].行政法学研究，2009（03）.