实施精准扶贫战略 实现“十三五”规划目标

李如文

（中共台前县委党校，河南 台前 457600）

摘 要：本文论述了精准扶贫战略的背景与内涵、实施精准扶贫战略采取的具体措施，以及精准扶贫实施中存在的问题与应对措施。通过制定切实可行的贫困人口识别标准、实施切实有效的精准帮扶措施、制定严格有序的脱贫退出机制，为“十三五”规划目标的顺利实现提供根本保障。

关键词：“十三五”规划；精准扶贫；脱贫工作

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）07-0029-03

2015年10月16日，世界减贫与发展高层论坛在中国北京举行。在此次会议上，国家主席习近平发表题为《携手消除贫困 促进共同发展》的主旨演讲。在演讲中，习总书记引用了这样一段话：“善为国者，遇民如父母之爱子，兄之爱弟，闻其饥寒为之哀，见其劳苦为之悲”。一方面，体现了政府关心群众疾苦、执政为民的治国理念；另一方面也表明中国作为发展中国家的区域性贫困状况不容乐观。2016年是国家“十三五”规划的开局之年，“十三五”规划中明确指出要着力提高人民生活水平和质量，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困问题。为此，国家明确提出精准扶贫战略。

一、精准扶贫战略的背景与内涵

党的十八大以来，习近平总书记尤为关注农村扶贫开发工作。2013年11月3日，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确提出扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”。紧接着，李克强总理两次主持国务院常务会议研究扶贫工作时，都对精准扶贫工作提出了具体要求。不久，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。精准扶贫成为政府扶贫开发工作的关键词。

何为精准扶贫？精准扶贫是粗放扶贫的对称。换言之，就是指针对如西部山区、革命老区、黄河滩区等不同贫困区域，针对贫困农户致贫原因的不同状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

首先，精准扶贫要“精准识别”。精准识别是精准扶贫、精准脱贫的前提。驻村干部要深入一家一户，严格按照贫困标准确定贫困户，如河南省实行识别标准两条杠，一条是严格执行农民人均纯收入标准，如2015年的2 855元；另一条是统筹考虑“两不愁三保障”因素，即不愁吃，不愁穿，保障义务教育，保障基本医疗，保障住房安全。要做到真正走向基层了解致贫原因、贫困状况。如河南省在精准识别阶段按照“一进二看三算四比五议六定”六步工作法选准扶贫对象，真正为精准扶贫打好坚实的基础。申报扶贫对象的程序必须严格，如河南省实行识别程序三步走，即：初选对象、乡镇审核、县级复审。另外要跟踪贫困户，定期对扶贫对象进行考核，并根据扶贫对象发展实际加以调整，使稳定脱贫的村与户及时退出，使应该扶持的扶贫对象及时纳入，从而实现“扶真贫”的目的。

其次，精准扶贫要“精准帮扶”。扶贫先要扶志，扶贫也要扶智。河南省濮阳市从地域实际出发，提出智慧扶贫构想，并建立了全国第一个扶贫开发云计算平台，把大数据等高科技手段运用于政府扶贫开发工作中，动态了解贫困户的信息、为精准扶贫提供了最精确的帮扶信息。扶贫开发不仅要对贫困户输血，更重要的是增强他们的造血功能。而产业扶贫就是最好的解决方法。以河南台前为例，自2015年3月份以来，新建精准扶贫就业基地53个，改造提升产业扶贫就业基地60个，总数达113个，吸纳就业7 345人，其中贫困人口2 938人，人均月收入1 500元左右，以产业扶持做到“真扶贫”。

二、实施精准扶贫战略采取的具体措施

“十三五”时期，我国扶贫開发工作已进入关键期。那么如何实施精准扶贫战略呢？

（一）实施精准扶贫和脱贫跟进机制

我国不同区域发展状况不同，贫困人口分布范围较广，扶贫和脱贫必须因人因地施策，分类别施策：一是通过劳动力转移如外出务工和小产业扶持让劳动力真正动起来，为贫困家庭创收；二是对因为地理位置如山区、滩区、边区致贫的贫困户实施易地拆迁，保护生态和人文环境，促进扶贫工作的开展；三是对无劳动能力的贫困户实施政府兜底政策，真正保障贫困户的基本生活；四是对因病致贫的贫困户提供医疗救助，切实提高扶贫的力度和广度。从以下几方面来具体实施。

1.以特色产业扶持带动精准扶贫。众所周知，地域的不同为特色产业带来了特有的优势条件。由政府部门牵头科学制定特色产业发展规划，以鼓励性政策吸引贫困户特别是有劳动能力的贫困户加入到特色农产品或者特色小工业、小型加工等创业中来，根据人口流动的实际状况实施乡村旅游，把地域特色做大做强。如河南省台前县各个乡镇都找到了自己的特色，如吴坝镇的大蒜和油桃、马楼镇的汽车零部件和相框加工等，让贫困群众在家创业、务工、创收，真正达到精准帮扶。

2.以“就业培训+劳务输出”的模式带动精准扶贫。政府要加大劳务输出培训力度，让贫困群众有一技之长，在此基础上大力发展职业教育，形成一套“就业培训+劳务输出”的劳动力转移链条，政府部门积极建立和完善劳务对接机制，引导贫困群众进入各个行业和领域就业。对贫困地区农民工返乡创业的给予政策支持，如小额贷款和土地审批政策倾斜于贫困户，这样劳务输出才会源源不断，精准扶贫才会有效。

3.以土地流转和易地拆迁带动精准扶贫。土地贫瘠和地理位置的局限性是造成连片贫困的主要原因。根据实际情况，规划和实施土地流转和易地拆迁，对居住在劣势区域的群众，做好他们的思想工作，讲清土地流转的必要性，政府部门特别是基层干部积极动员贫困群众进行搬迁安置。如河南省台前县三分之二的区域地处黄河滩区，借省“十三五”规划目标中滩区搬迁的东风，有条不紊地进行土地流转和易地搬迁。截至目前，台前县已搬迁贫困群众5 000余人，人民群众的生活环境得到了较大改善，更重要的是贫困群众的思想有了创新，一些群众开始在新的居住地创业务工，拆迁带来了活力，带动了群众以创业进行脱贫致富。

4.以民政和社会保障兜底带动精准扶贫。对于无劳动能力和因病致贫丧失劳动能力的贫困户，实行诸如最低生活保障、民政救助、医疗救助等措施让贫困群众有饭吃、有衣穿、有房住。把农村合作医疗和大病救助等结合起来、使长期患病者能够维持生活和大病治疗。另外加大对贫困和残疾人员的服务力度，及时发放低保和残疾人保障金，真正让他们能享受精准扶贫带来的实惠。

（二）加大贫困地区基础设施建设力度

我国的贫困地区多见于山区、滩区和边区，自然条件恶劣，基础设施薄弱。正因如此，政府必须加大基础设施建设力度，必须解决路、水、电、网等问题。

1.加强贫困地区的基础设施建设。要想富，先修路，加强对连接贫困地区的铁路和高速公路的建设。道路通畅是贫困群众致富的关键，路通了，人心才会通，贫困群众才会走出去，开阔眼界。对贫困地区水利工程更要强化建设，充分满足吃水和浇灌需求。对农田进行改造升级，使其满足群众需要；推广光伏发电扶贫开发项目，使贫困群众以小投入就能得到大回报。加大以互联网促进扶贫开发的力度，在贫困地区推广如淘宝等线上和线下服务部，增加群众收入，实现精准脱贫。

2.加强贫困地区的生态建设。生态是贫困群众较为关心的问题。政府部门要积极有效地保护生态，包括居住环境和人文环境建设，生态保护也要进一步向贫困地区倾斜。加大农村危房改造力度，改善贫困群众的居住环境。同时也要细化农村工作，诸如生活垃圾处理、污水处理、村庄绿化等，关注群众的所思所想，让贫困群众在经济上和精神上都要实现脱贫。

3.以固定资产收益为群众创收。土地是贫困群众的主要资产，所以进行贫困村的土地流转，是加快脱贫步伐的有效途径。对占用贫困户土地的，村集体要以收益或股份的形式补偿贫困户，从而增加贫困户的收入，达到脱贫目的。

（三）实行贫困地区公共服务全覆盖

贫困地区的教育、卫生、文化、社保等基本公共服务与发达地区有很大差距，这就使贫困群众在享受公共服务方面不够精细，所以必须缩小公共服务的质量差别，为精准扶贫提供基础保障。

1.提高贫困地区的基础教育水平。知识改变命运。贫困户要想拔掉穷根，必须把孩子的教育放在首位。教育扶贫就是要注重知识和技能的培养，真正让教育扶贫实现全覆盖。贫困家庭的子女担负着改变贫困家庭命运的责任，让贫困家庭子女都能接受公平的有质量的教育，是教育扶贫的核心目标。各级教育部门要关心关注和支持贫困户孩子的基础教育状况，经费也要适度向贫困地区倾斜，如特岗教师计划等具有特色的教育政策要尽可能地向贫困地区倾斜，真正让精准扶贫举措惠及全民。

2.政府关注农村问题，特别是贫困地区留守问题。随着社会的发展，农村劳动力外出务工和转移日益增多，农村剩余人口对公共服务质量提出更高要求。他们是农村工作的难点，同时也是重点关注的对象。各级政府要逐一摸排这类人群的实际状况，并将信息进行整理，加强公共服务的针对性和有效性。农村留守儿童是贫困家庭的希望，一定要加大对这些孩子的监管力度，做到为其谋福利的同时提高对其精神上的支持。另外还要对农村残疾人群进行集中救助，尽快建立残疾人救助机制，使贫困地区各类人群都能尽快脱贫。

3.丰富贫困群众的精神文化生活。在贫困地区建立文化广场，县级政府文化宣传部门要不断把文化下乡工程落到实处，真正让贫困群众的精神文化生活变得丰富多彩。集中实施一批文化惠民扶贫项目，重点是文化广场的建设和运用等。

（四）实行精准扶贫与精准脱贫双向考核机制

扶贫开发工作是一项功在当今、利在千秋的伟大事业。贯彻扶贫开发工作关键在落实责任。但要落实精准扶贫举措，精准的考核机制起到关键作用。

1.將扶贫开发工作作为量化和考核主要负责人的主要依据。国家提出精准扶贫战略后，相继出台扶贫开发考核制度。一方面各级政府要将扶贫开发工作作为主要工作抓好落实好，完善并贯彻中央及各级政府部门的责任落实工作机制。政府督察部门要强化脱贫工作责任考核。对贫困县重点考核脱贫成效，实行扶贫工作“一票否决”。另一方面要强化督察和问责，完不成年度扶贫任务的对领导干部进行约谈。使精准扶贫深入人心，主要负责人要对精准扶贫机制了如指掌，这样才能扶好贫。

2.保障扶贫开发资金和政策的投入力度。扶贫资金是精准扶贫工作顺利实施的重要保障。加大中央和省级财政扶贫投入，向贫困地区“先输血”，让扶贫工作正常运转。加大扶贫资金的投放力度，要做好长期资金投入规划。加大精准扶贫的资金转移支付力度，一般性转移支付资金、涉及民生专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区、贫困人口倾斜。鼓励各类公益性建设，如企业为扶贫开发提供公益资金，让社会各类金融部门参与扶贫开发资金筹措。在贫困地区加大小额贷款力度，保障产业扶贫的顺利实施。加大科技扶贫力度，让科技惠及民生，政府要引导相关人员积极投身于扶贫开发工作，积极创新就业和创业体制，如产业园、产业集聚区、电商园等新一类商业模式，并从每个创业者角度出发量身定制创业规划。

3.加大单位包村、干部包户的精准扶贫力度。建立健全贫困村第一书记负责制，真正把第一书记与贫困村的扶贫和脱贫成效连在一起。譬如第一书记要真正把自己当作贫困村的一员，起到领头羊和带头人的作用，要真正为贫困群众找出路、谋利益，摸准贫困群众的致贫原因、基本状况，找准扶贫工作的切入点，搞好产业带动。如积极统筹贫困村的道路、机井沟渠建设，让群众从农田这个基本因素获利。在立足贫困村实际情况的基础上，第一书记要按照“规划到村、帮扶到户、责任到人”的工作思路，找准致贫原因，并依托有利资源，从基础设施、产业发展入手，制订切实可行的帮扶计划，抓好扶贫项目落实，着力推动贫困村的经济建设，为扶贫开发和精准脱贫做好充分的工作保障。

三、精准扶贫实施中存在的问题与应对措施

精准扶贫的关键在于“精准”，然而，在实施过程中，精准扶贫工作由于农村实际情况和贫困状态的差别，存在着以下主要问题。

第一，精准识别工作不够精准。一方面，贫困地区的贫困人口数不够精准。通过调查了解到，一些地区通过各种途径带上贫困县的帽子，以此来获取上级政策和资金的倾斜。在申报贫困县时，按照贫困人口必须占总人口的一定比例的标准，部分地区根据认定贫困县的指标在未经核实本县贫困人口实际的情况下填报贫困人口数，这直接导致了贫困人口数失实，使精准识别工作不够精准。另一方面，当前在贫困人口的识别上，以户人均收入为标准，低于标准的即为贫困人口。但实际状况并非如此，还存在着很多具体情况，如家庭的大项支出造成负债等，故不能一概而论，要有以实际情况为依据的识别标准。

第二，精准帮扶工作不够精准。精准帮扶是精准扶贫的关键环节。但实际情况仍存在帮扶措施泛化、一刀切等问题。一方面帮扶干部不了解帮扶对象的实际状况，如致贫原因、劳动力状况等，也不能设身处地地为贫困户着想，想当然地上项目、找门路，但是一旦让贫困户涉足这些，由于不符合贫困户的实际，项目会半途而废，脱贫也无从谈起。另一方面，帮扶措施没有长期規划，只把贫困户领上路，没有送一程，造成后期项目服务水平低，贫困群众缺少长期指导，有的产业项目经营不善，获利较少甚至赔了夫人又折兵，帮扶没有起到作用。

第三，精准脱贫工作不够精准。精准脱贫是精准扶贫的最后环节。一方面，按照目前的扶贫攻坚任务，有些帮扶干部简单地认为帮扶群众完成了收入指标就完成了脱贫任务，简单粗暴地划入脱贫户中。另一方面，精准脱贫工作仍存在人情化、关系化。一些贫困户经过帮扶已经达到脱贫标准，但由于人情和关系，迟迟不上报收入或低报收入情况，造成挤占扶贫资源，为精准脱贫工作设置了拦路虎。

那么，针对实施精准扶贫战略中存在的问题，又有何应对措施呢？

第一，制定切实可行的贫困人口识别标准。政府部门要组织专家调研，制定一套切实可行的贫困人口识别标准，重新认定贫困人口。其实，贫困人口的识别是一个复杂的计算过程。一方面要考虑人均纯收入，这是刚性标准，也是能否划定贫困户的主要依据。另一方面还应该考虑到消费支出、负债情况。如果某户人均收入低于贫困标准，应该确定为贫困户；但是如果人均收入高于该标准，却有负债的，则不易识别。同时也要考虑负债原因如上学、大病，根据实际原因确定贫困户识别标准，真正做到精准识别。

第二，实施切实有效的精准帮扶措施。精准帮扶要根据贫困户实际情况来确定。一方面对贫困群众进行技能培训。找准农村适用的技术岗位，定期组织对其集中培训、上门指导，发动企业进行结对帮扶，提高贫困户的致富技能。另一方面对贫困群众进行就业扶持。对贫困户的剩余劳动力进行转移，提高收入。为贫困户提供信息服务，引导他们选准致富产品和项目，搞好信息、技术、销售服务，确保增产增收，加快脱贫步伐。

第三，制定严格有序的脱贫退出机制。精准脱贫要做到严格有序。一是制定和完善脱贫标准。脱贫指标要包括贫困对象基本情况，包括家庭收入、居住环境、就医上学和社会保障等情况。同时对贫困退出对象要客观公正地评价，由第三方进行综合评定后确定该贫困户是否达到贫困退出线，经公示无异议后确认脱贫。二是定期巡访贫困户，对其进行动态监测。了解贫困对象的收支状况及扶贫资源情况，做到每项收入和补贴精准到位。特别是要摸准贫困对象的信息，及时跟进脱贫进展及时调整帮扶措施，真正做到脱贫有理有据。三是加强扶贫监督，加强责任意识。积极争取村委会的支持，形成强有力的扶贫团队，坚决杜绝贪腐、包庇的现象发生。要做到脱贫退出公正客观，对徇私舞弊者进行问责。四是加大脱贫后期服务力度，减少返贫现象发生。贫困户脱贫后应采用“扶上马送一程”式的渐退机制。不仅要抓脱贫，还要抓再返贫，包村干部要有创新，不断加强学习，上新项目、有新举措，真正做到群众脱贫，不让群众有后顾之忧。

总之，“十三五”规划中关于全面建成小康的宏伟目标，任重而道远。政府部门、帮扶干部、贫困群众需要上下同心，实施精准扶贫战略，坚持精准扶贫、精准脱贫，为“十三五”规划目标的顺利实现提供根本保障。