合作社适度规模经营：困境与出路——农民合作社带头人能力提升研修班研讨报告

合作社适度规模经营：困境与出路
——农民合作社带头人能力提升研修班研讨报告

3月24日至30日，由农业部经管司站指导、农业部管理干部学院主办的“农民合作社带头人能力提升研修班”在北京举行，120名来自全国的国家农民合作社示范社（大田种植类）带头人以及各省经管部门负责人参加了培训。开班期间，培训班就“农民合作社发展与适度规模经营”问题发放了调查问卷，同时组织学员就该主题开展了研讨交流，就当前合作社发展适度规模经营存在的困难和问题进行了深入探讨，并在此基础上提出了政策建议。

一、合作社适度规模经营现状

（一）示范社土地经营规模普遍较大。总体来看，国家级示范社土地经营面积相对较大，千亩合作社比例较高。问卷显示，61家国家级示范社中，土地统一种植面积在1000亩以上的最多，占比55.7%；其次为100亩—500亩，占比23%；再次为500亩—1000亩，占比16.4%；100亩以下的最少，占比仅4.92%。

（二）租赁是土地流转的主要方式。根据研讨反馈，目前合作社集中土地开展统一经营的方式主要为租赁、入股和托管三种模式。结合问卷数据分析结果显示，70.5%的示范社是通过租赁方式获得土地经营权，16.4%通过土地入股的方式开展统一经营，8.2%则以土地托管的模式集中经营土地。

（三）土地流转价格稳中有降。问卷显示，37.7%的合作社所在地区2016年土地流转价格与2015年持平，26.2%的地区流转价格下降，但仍有36.1%的地区流转价格上升。研讨发现，土地流转价格止涨反跌主要受粮食收购政策变化影响，特别是玉米临储制度改革后价格一路下跌，合作社不少陷入经营困境，不愿再扩大经营规模，合作社等规模经营主体租地意愿减弱，导致部分地区土地流转价格下行。但受粮食收购政策变化较小地区，土地流转价格依然呈上升态势。

（四）合作社普遍支持开展农村土地确权登记颁证。问卷显示，64%的示范社所在地区正在开展土地确权登记颁证工作，28%的地区该项工作业已完成，还有10%的地区尚未开始。调查反馈，合作社普遍认为开展农村土地确权登记颁证对发展土地规模经营有积极作用。69%的合作社理事长认为农村土地确权登记颁证工作有利于土地统一经营，21.3%的理事长则认为没有明显影响，但还有13.1%的理事长认为确权登记颁证不利于土地统一经营，其理由主要是确权登记颁证会导致一些统一经营的地块租金价格被农民故意提高，或被农民提前收回等。

二、合作社发展适度规模经营存在的问题

研讨中，合作社理事长们反映了土地流转中存在的一些老问题，如合同过于繁复、难以操作，粮食补贴通过地租溢价被蚕食、补贴未取得预设效果，流转价格缺乏科学指导、地价连续上涨吞噬合作社经营效益等；同时，还就以下三方面问题开展了深入探讨。

农民合作社带头人能力提升研修班研讨现场

（一）扶大扶强是否科学？此次参训的都是国家级示范社，根据前述可知，这些合作社土地经营面积普遍较大，超过一半的合作社经营面积都在千亩以上，扶大扶强的政策导向依然存在。但不少理事长认为，当前亟需研究合作社的最佳土地经营规模问题，盲目扩张规模不利于合作社的健康持续发展。广西宜州市烽火联合耕作农机服务专业合作社基地达到2000亩时已遍布7个乡镇，理事长花一整天时间还逛不完整个基地，农忙时更是面临人力和农机严重短缺的问题，导致经营成本上升，经营效率降低。各地理事长还反映，目前企业资本投入农业时也存在盲目追求规模的倾向，但企业往往不懂农业经营，其经营收益并不乐观，但企业的大举进入却哄抬了地价，导致真正从事农业生产的合作社不得不为高地价买单。

（二）适度之“度”如何把握？参加研讨的合作社理事长们呼吁，政府应当深入研究适度规模经营的“度”的问题，并将之落实到政策制定中。确定“度”时应当综合考量以下因素：一是经营主体的经营能力，包括生产技术、装备设施、资金筹措、人员管理等方面的综合经营能力；二是经营土地的最佳产出，可参照单位土地面积产出量、种植产品的最佳品质等来确定；三是经营主体的最优效益，主要考量经营主体的最佳投入产出比；四是流转土地的产业带动能力和就业吸纳能力，包括流转土地后所从事的产业对周边农业生产和农户收入的带动效果，以及经营主体对农村剩余劳动力的就业安置能力等；五是单体经营规模与地区产业规模。除考虑单个经营主体的适度规模之外，还需要关注一个地区内某个产业的总体规模“适度”，避免局部市场供给过剩。

（三）流转土地与谁签约？研讨发现，目前各地流转土地签约的方式主要有三种：一是直接与农户签约，二是通过村干部签约，三是通过交易平台签约。从流转成本来看，通过资产交易平台流转的费用最高，直接从农户手里流转费用最低，通过村组干部流转成本居中。实践中，合作社更倾向于和农户直接签约，或通过村组干部签约流转。但这种签约方式规范性较差，中间经纪人加价现象严重，且存在出租方随意毁约现象。浙江省宁波慈溪市甬佳蜜梨专业合作社流转土地130余亩种植蜜梨，前期已投入100余万元，蜜梨从种到收需要7年左右时间，目前合作社流转土地仅到第4年，就有农户不同意继续履行流转合同。理事长普遍反映，由于土地流转市场尚不成熟，导致插花地和中途收回土地现象普遍，合作社转入土地很难按照规划连片持续经营，严重影响合作社长期发展。

三、推进适度规模经营有序发展的建议

（一）从核心问题入手，重视保护农户利益。学员认为，农户是否愿意流转土地、土地转出后自身利益如何保障等是影响土地流转有序发展的核心问题，而解决这一核心问题应当主要依靠政府职能。学员建议：一是普及建立土地流转专项资金，防范土地流转后可能出现的风险，为农户可能遭受的利益损失提供风险补偿；二是建立和完善农村社会福利体系，解除农户流转土地的后顾之忧；三是做好农村剩余劳动力就业服务，为流转土地后的农民提供稳定有序的就业通道和环境。

（二）从营造环境入手，做好公共监管服务。在土地流转中，政府职能应重在做好监管、规划和服务等工作，尽量避免直接或间接干预市场发育。学员建议：一是尽快加强土地流转市场的制度规范建设，科学制定政策，并加强政策落实督导检查；二是统一建设服务平台，引导土地流转逐步走向规范有序发展；三是开发适用于合作社开展适度规模经营的农业政策性保险，从解决自然风险起步，逐步开发涵盖生产和经营关键环节的保险品种。

（三）从市场规律入手，科学制定扶持政策。对合作社等新型经营主体的扶持方式要更加客观科学，避免行政力量影响甚至扭曲土地流转市场的正常发育。学员建议：一是避免制定直接按照规模确定补贴标准的政策；二是加大对合作社在技术、人才、融资等方面的政策扶持；三是尽快开展系统研究，确定土地适度规模经营的最佳规模范围，为经营主体科学生产提供指导；四是研究总结租赁型、入股型、托管型等不同土地流转模式的适用条件和特点，为合作社结合自身实际确定发展模式提供参考依据。

（报告撰写：刘媛媛；研讨主持：刘媛媛，周忠丽，孙超超，刘华彬。单位：农业部管理干部学院）

栏目编辑：孙超超