农村居民的最低生活保障制度研究*

赵 卓

(陕西科技大学镐京学院，西安 712046)

·问题研究·

农村居民的最低生活保障制度研究*

赵 卓

(陕西科技大学镐京学院，西安 712046)

[目的]通过总结现状及取得的成果，挖掘农村低保制度实施过程中存在问题并提出解决问题的政策性建议，以期为农村地区社会保障体系的建设、完善提供理论支持。[方法]文章基于统计年鉴与文献分析法，采取问卷、座谈、入户走访等方法，以低保享受家庭、低保管理人员及其他群众为调研对象，随机抽样了解最低生活保障制度在管理执行中存在的问题； 并基于各省的统计年鉴，统计分析各省的最低生活保障标准和人均医疗的差异性； 由此提出设置低保准入强制性条件、推行低保时限及渐退制度、开展低保专项治理工作等对策。[结果]北京、上海等发达城市的农村低保标准明显高于中西部欠发达地区，而同属于发达省份的广东省低保标准远低于北京、上海，主要原因是由广东省内部各地区贫富差距所引起的区域差异。各省市农村医疗标准差距不大，主要原因是物价指数、医价指数在全国范围内基本无差距。[结论]目前我国农村低保人数逐渐增加，农村低保补贴标准有了较大提高； 与此同时，我国最低生活保障制度也存在着农村贫困线较低、各省(市)低保标准差异较大、低保对象确定程序缺乏公开、公正性。

农村居民 最低生活保障制度 低保对象 完善策略

0 引言

农村最低生活保障制度是指农村人口在不能维持基本生活的条件下，由国家和社会对其进行救助补贴的一种新型社会制度[1-4]。我国是农业大国，农村人口占绝大多数，解决广大农村地区贫困居民的最低生活保障，对维护社会安定和谐发展有非常深远的意义。1994年我国开始实行农村最低生活保障制度，经过20年的实施，农村最低生活保障覆盖面积不断扩大，最低保障金额不断提高[5-6]。

近年来，国内学者从不同角度研究了农村居民最低生活保障制度。韩震[7]等认为我国实施农村居民最低生活保障制度时存在许多问题，如资金来源单一、低保标准不科学、缺乏相关的法律保障制度，并提出了相应的解决措施； 徐燕[8]等认为实施农村低保的优势在于解决农村贫困问题，降低农村贫富差距，缓和社会矛盾； 李敏等[9]通过分析我国立法中的问题，提出了农村低保人员的选择标准、资金的监督管理、相关法律的制定等问题。陈建东[10-11]认为低保制度不能实现缩小贫富差距，农村问题依然是政府关注的热点问题。总结前人研究结果，农村居民最低生活保障制度设计和实施仍存在一定的问题。鉴于此，笔者基于中国各省市的统计年鉴，对农村低保制度实行现状、取得成果、存在问题进行了归纳总结，并提出了相应的政策建议。

1 中国农村人口最低生活保障制度实施情况

截止2014年底，中国农村居民人口7.13亿人口，占总人口的52.67%，其中农村不能满足其基本生活水平的人口为9659.4万人。随着经济的快速发展，中国目前已有30个省市实施了农村低保制度，且农村地区低保人数正逐年增长，说明最低生活保障制度在农村地区的落实已经逐步惠及大量贫困农民，社会意义显著。

表1 2004～2014年全国农村低保人数及增长率调查

指标20042005200620072008200920102011201220132014低保人数(万人)4888251593.13566.34305.65167.35989.46754.97432.88567.19658.4年增长率(%)32.969.193.1123.920.723.521.929.628.624.627.9

由表1可以看出， 2004～2014年，全国低保人数呈增加的变化趋势，年增长率呈先增大，后减小，最后呈较稳定增加的波浪式变化，主要是由于2007年之前，政府财政的匮乏，导致了西部地区停止实行农村低保政策，最终影响低保人数呈缓慢增加的趋势，此后，随着国家关于保障农村人口最低生活水平政策的提出，西部恢复了实施农村低保政策。因此在2007年，出现了年增长率的最大值为123.9，随着农村低保在全国范围内覆盖面积的增大，年增长率呈现稳定增长变化的趋势。

近年来，我国各个省市地区陆续出台包括《农村居民最低生活保障办法》、《农村居民最低生活保障实施方法》、《农村最低生活保障对象家庭收入核算评估暂行办法》等相关制度，促进了农村最低生活保障制度的发展与完善，这表现在为适应物价水平、消费生活水平不断提高的要求，各个地区农村最低生活保障标准逐年提高，例如， 2010～2014年河北地区最低生活保障标准自112元/人/月提高至220元/人/月，在很大程度上保障了农村地区困难人口的基本生存与生活。由此可以得出：各个地区农村最低生活保障保障金支出逐年提高，能够切实保障农村地区贫困群众的基本生存与生活，是进一步缩小城乡贫富差距，维持农村社会稳定，加速农村地区经济稳定发展的重要策略之一。

2 农村居民最低生活保障现状调查

20世纪90年代开始，我国针对农村地区贫困农民所采取的救济方式主要是下拨救济款，定期、定量发放为主，这种模式下的救济人数、救济时间及救济金额相对固定，但同时也存在一种所谓的“有钱时多救助，没钱时少救助”的问题。为克服以往农村救济制度存在的局限性，民政部办公厅自1996年下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》文件，在意见中首次提出了于农村地区构建最低生活保障制度的指导思想。农村最低生活保障制度发展历程，见表2。

表2 农村最低生活保障制度发展历程

发展阶段时间范围(年)低保标准(元/年·人)补助标准(元/年·人)低保人数(万人)保障资金(亿元)探索期199655018015633.5000199755018523933.50001998～200255018536933.5000并存期2003～200455018548833.5000200580047082570.80002006800470159370.8000扩面期20078004003566.3335.0000200810004004305.6636.0000规范实施200913004255167.3675.7500201016005555889.4882.45002011～201416007209558.41142.6242

该文自2014年1月开始展开调研活动，调查目标是了解农民对最低生活保障制度的认知程度以及满意度，从而了解最低生活保障制度在管理执行中存在的问题，调研所采取的方法包括问卷、座谈、入户走访等几类，调研对象为低保享受家庭、低保管理人员、其他群众，调查方法为随机抽样法。

关键调查数据分析见表3。自开始实施低保制度以来，以常年特贫困家庭为覆盖对象。2007～2008年以来分别针对家庭年人均收入不足800元、不足1000元的困难居民进行审批，并纳入低保机制中。大幅度的改革涉及对本地区低保人数的再分配。根据上级部门要求，低保对象纳入比例应≥农业人口3%，但直接按照该标准分配，未考虑不同村庄、村镇间的经济差异以及贫困家庭的分布情况。换言之，简单依照人口比例分配低保对象名额会导致低保评定出现不公平、不公正的问题。

表3 最低生活保障扩面前、后保障人数对比调查

单位行政村数总人口数(万)扩面前保障人数2007年扩面后保障人数2008年扩面后保障人数低保人数比例(%)A镇503.5510603868532.40B镇402.1564503756012.79C镇512.2150533265612.53D镇533.0580374337562.47

表4 最低生活保障制度实施满意度调查

调查项目非常满意基本满意不满意人数966539构成比(%)48.0032.5019.50

随机抽样研究区域1000名普通农村居民作为调查对象，调查自2007年扩面后农村居民对最低生活保障制度实施情况的满意度，结果表明：大部分农村地区居民对当前最低生活保障制度的实施情况不满意，主要原因归集于农村居民对低保有非常高的期望，但很多情况下受到低保名额、准入条件等因素的限制，导致一些家庭贫困或条件特殊的家庭难以被纳入低保待遇范畴中，且多数群众反映低保公示中享受低保待遇家庭的收入测算金额不符合实际情况，对低保管理产生信任危机(表4)。

3 最低生活保障制度存在的问题

结合上述调查结果，对最低生活保障制度在农村地区实施过程中存在的问题以及产生问题的原因进行分析，主要包括中国农村贫困线低于国际水平、各省低保标准的差异性和低保对象确定程序中缺乏公开、公正性。

3.1 中国农村贫困线较低

表5 中国农村贫困线 元/人·年

由表5可以看出，从1984～2014年期间30年(其中， 2006年、2008年该文采用的是绝对贫困线)，中国农村贫困线呈逐渐增大的变化趋势，低于国际贫困线(2.27美元/d)。根据国际标准，我国贫苦人口超过1.65亿人口，我国85%的农村人口处于贫困水平。

3.2 各省低保标准的差异性

基于各省的统计年鉴，统计分析各省的最低生活保障标准和人均医疗的差异性，结果见表6。

表6 各省低保标准和人均医疗的差异性

低保标准(元)人均医疗支出(元)物价指标(元)医价指数(元)北京2958812198153天津2831395195155河北1421263199160山西1365271199.8154内蒙古1431359197155辽宁1950325195155吉林783421193151黑龙江1329397192156上海3782761193155江苏2673367194156浙江2841573195156安徽1530269195156福建1462267194154江西1689297196160山东1830356196155河南1958267198167湖北1543271196166湖南1643296195150广东1958306199156广西1957193196155海南25411645198156重庆2531257196155四川13672659195155贵州19651672198152

调查发现，农村低保的支出主要分为2个部分，分别为保障最低生活水平和医疗水平。(1)北京、上海等发达城市的农村低保标准明显高于中西部欠发达地区，而同属于发达省份的广东省低保标准远低于北京、上海，主要原因是由广东省内部各地区贫富差距所引起的区域差异。(2)各省市农村医疗标准差距不大，主要原因是物价指数、医价指数在全国范围内基本无差距。

3.3 低保对象确定程序中缺乏公开、公正性

现阶段农村地区最低生活保障制度中要求低保对象的申请审批程序为：由个人提出最低生活保障制度待遇享受申请，并将申请上交村委会，村委会受理个人申请并展开调查、评议、公示，无误后由乡镇部门再次进行审核、公示，无误后再次由县级民政部门进行审批与公示。在这一过程中，无论是评议环节、公示环节、还是调查环节均采取了3层模式，从理论上来看是能够确保最低生活保障制度所覆盖对象准确，审批过程公平与公正的。但实际执行中所取得的效果却并不尽如人意。该研究中调查数据针对“村级确定农村最低生活保障制度对象是否公开公示并征求村民意见”这一问题展开调查，调查结果如表7所示。

表7 “村级确定农村最低生活保障制度对象是否公开公示 并征求村民意见”问题调查 %

说明现阶段农村最低生活保障制度覆盖对象在审批审核过程中缺乏应有的公开度，甚至仍然有部分村民不了解最低生活保障制度的操作程序以及具体意义。除此以外，在最低生活保障制度覆盖对象是否属于低保范畴的问题审核中，并没有严格执行以村民代表大会为核心的民主评议机制，仅从村干部的主观感受出发判断申请低保对象是否符合低保要求，甚至有出现直接指定享受最低生活保障制度待遇家庭的情况，导致其他村民对最低生活保障制度的监督权以及知情权被剥夺，产生不公正的结果。

4 结论及建议

4.1 结论

综上分析发现，目前我国农村低保人数逐渐增加，农村低保补贴标准有了较大提高； 与此同时，我国最低生活保障制度也存在着农村贫困线较低、各省(市)低保标准差异较大、低保对象确定程序缺乏公开、公正性。

农村居民最低生活保障制度已逐步发展成为覆盖人数众多、影响面广、与低收入群体生存密切相关的一项特殊救济制度，在现行社会保障体系中有重要意义。但实际操作中仍然无法杜绝“关系户”“人情户”等问题的存在，这些漏保、错保问题一经审批后终身享受，导致该退出对象无法及时退出，该增加对象无法及时增加，影响低保覆盖范围。

4.1 完善最低生活保障制度的政策性建议

4.1.1 设置低保准入强制性条件

现行最低生活保障制度所面向的低保对象界定标准为：因残疾、疾病、年老、体弱、丧失劳动能力、生存条件恶劣等原因导致基本生活常年困难的农村居民。在这部分居民申请最低生活保障待遇时[12～14]，应当衡量2个基本条件：(1)持有户籍所在地为农村且为常住居民户口； (2)共同生活其他家庭成员年人均收入不足当地最低生活保障标准。同时低保家庭还应具有以下4个方面的特点：(1)孤寡老人； (2)缺乏劳动力； (3)家庭主要成员身体伤残，部分或完全丧失劳动力； (4)收入来源少。根据上述特点，可以在低保制度中增加有关低保对象准入的刚性条件，如：无子女的孤寡老人丧失劳动力且未享受五保待遇； 家庭主要成员2名以上部分或完全丧失劳动能力； 家庭主要劳动力因伤残、意外事故丧失劳动力； 家庭2名及以上儿童就读，家庭负担中。符合上述条件可界定为特殊贫困，应强制纳入最低生活保障范畴中。

4.1.2 推行低保时限及渐退制度

近年来，最低生活保障制度下对低保对象可享受的待遇日益提高，附加待遇也日益增多，除通过主管部门主动核查或经群众举报查实后被迫退出的家庭以外，少有低保对象因家庭情况好转而主动退出。因此，在最低生活保障制度中，如何通过渐进式的低保强制退出机制来缓解财政压力与负担，已成为必须思考与解决的一项问题[15]。结合研究调查地区实际情况，认为可通过设置低保保障时限以及推行低保渐退制度的方式，完善最低生活保障制度体系。具体分析如下：(1)在设置低保保障时限方面，可以根据申请最低生活保障待遇家庭的贫困程度、劳动力情况，预先设置享受低保待遇的时限，如3～12个月，到期后自动停止发放。若该低保对象仍然符合低保要求，则再次申请并核查，通过后继续享受低保待遇。但若不符合低保要求，则应强制退出，避免家庭情况好转的低保对象强行挤占低保待遇的可能性； (2)在构建低保渐退制度方面，可以针对有自救能力，有好转空间，有劳动力补充的家庭，根据审核情况按期以一定的比例递减低保补助金额，逐步过渡至停发低保待遇。通过这种渐退式的制度能够为低保对象留下一定的缓冲期，鼓励贫困家庭积极自救，避免出现过度依赖问题。

4.1.3 开展低保专项治理工作

当前充斥在农村地区最低生活保障制度实施层面的“人情户”“关系户”等问题从实质上来说所反映的是低保对象以及低保管理人员的诚信问题。为杜绝此类问题成为低保制度中的“毒瘤”，就必须加大惩处力度，让违规操作人员付出高于本身利益的惩罚代价，以铲除诚信沦落的“土壤”[16]。

为确保最低生活保障政策的顺利实施，关键在于形成以责任追究制度为核心，以信用承诺为依托，以个人信誉为根基的惩处工作机制，落实低保专项治理工作。具体措施包括：(1)构建覆盖全社会范围内的信用制度工作体系，与相关部门以及工作机构共享信息体系中的信息资源，以确保在低保机制中信誉低下者在其他方面承担失信代价； (2)通过建立信用承诺书的方式，构建有关低保对象的档案工作记录，由低保待遇相关的工作人员(包括低保申请者、村级干部、政府工作人员等在内)分别签订信用承诺文件，以便及时追溯问题产生的根源，追究相应责任人的责任。

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STUDY ON MINIMUM LIVING SECURITY SYSTEM OF RURAL RESIDENTS*

Zhao Zhuo

(Haojing College of Shaanxi University of Science&Technology, Xi ′an 712046,China )

Minimum living security system of rural residents is a kind of special social relief system that maintains residents′ basic survival. The aim of this paper is to provide a reference for the construction of rural social security systemand perfect the rural social security system. Based on the research methods of statistical yearbook and literature analysis, this paper analyzed the situation and the status quo of rural residents′ minimum living security system, and put forward some countermeasures such as setting mandatory condition, adopting the system of limitedtime and fade away, and implementing specific management. The results showed thatthe standard of rural residents in the developed cities such as Beijing, Shanghai,was significantly higher than that in the central and western underdeveloped areas.The standard inGuangdong province was far lower than the developed provinces due to the internal regional gap between rich and poor.The rural medical standard gap in provinces was not big because of the same nationwide basic medical price index. It concluded that with the increaseof the number of rural residents, the rural residents′ subsidies standards had been improved greatly. Meanwhile, there were some problems in the life guarantee system in our country, such as low rural poverty line, different standards amongthe provinces (municipalities), lack of openness and impartiality.

rural residents; minimum living security system; minimum target; perfect strategy

10.7621/cjarrp.1005-9121.20170413

2015-09-27

赵卓(1984—)，男，陕西西安人，硕士、讲师。研究方向：人力资源管理。Email：zz19841023@126.com

*资助项目：武汉市科技厅项目“农民居民保障体系研究”(E360024)

F323.89

A

1005-9121[2017]04085-06