生态环境领域渎职侵权犯罪的预防

张翔　王焱

摘 要：当下，中国的生态环境问题比较严重，其中一个重要原因是环境保护部门的渎职侵权犯罪对生态环境造成了的巨大破坏。本文力图以天津港“8·12”特别重大生产安全责任事故为视角，从分析在维护生态环境安全中的渎职犯罪现象和发生原因入手，提出此类渎职侵权犯罪的预防措施。

关键词：生态环境保 渎职侵权犯罪 原因分析 预防策略

2017年1月，最高人民检察院与环境保护部、公安部联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，不仅强化“两法衔接”合力打击环境犯罪，同时也要求检察机关反渎职侵权部门加大对生态环境保护中的渎职犯罪打击力度。近年来，由于国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守和环境监管失职、重特大环境污染事件屡屡发生，给国家和人民利益造成巨大损失，检察机关查办的生态环境领域渎职犯罪逐年增多。这些案件呈现五个特点：一是涉嫌罪名主要集中在玩忽职守罪和滥用职权罪，另外环境监管失职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等罪名也较为多见；二是涉案部门和涉案人员主要以林业、环境监管、水利、国土等部门国家机关工作人员为主；三是犯罪嫌疑人多为基层监管人员和执法人员，但重特大案件比例较高；四是案件关联性强，渎职犯罪背后往往隐藏着贪污贿赂等职务犯罪；五是生态环境领域渎职犯罪造成的损失巨大，危害后果严重。

本文力图以天津港“8·12”特别重大生产安全责任事故为视角，从分析在生态环境保护中的渎职犯罪的现象，找到发生犯罪的原因，并提出此类渎职侵权犯罪的预防措施。

一、天津港“8·12”特别重大生产安全责任事故案概述

2015年8月12日，位于天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司（以下简称瑞海公司）危险品仓库发生特别重大火灾爆炸事故。《天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告》认定：天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故是一起特别重大生产安全责任事故。事故造成165人遇难（参与救援处置的公安现役消防人员24人、天津港消防人员75人、公安民警11人，事故企业、周边企业员工和周边居民55人），8人失踪（天津港消防人员5人，周边企业员工、天津港消防人员家属3人），798人受伤住院治疗（伤情重及较重的伤员58人、轻伤员740人）；304幢建筑物（其中办公楼宇、厂房及仓库等单位建筑73幢，居民1类住宅91幢、2类住宅129幢、居民公寓11幢）、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损。

截至2015年12月10日，事故调查组依据《企业职工伤亡事故经济损失统计标准》（GB6721-1986）等标准和规定统计，已核定直接经济损失68.66亿元人民币。

2016年11月7日至9日，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故系列案件陆续在天津第二中级人民法院和滨海新区人民法院等9家基层法院开庭审理并作出一审宣判，49名被告人被判处死缓到1年6个月不等的刑罚。宣判后，各案被告人均表示认罪、悔罪。

法院经审理查明，瑞海公司董事長于学伟等人以贿赂、欺骗等手段违法取得经营资质和项目建设许可，并于2013年5月20日至2015年8月12日期间，非法储存氰化钠等毒害性物质共计49332.97吨。同时，瑞海公司在没有取得合法经营资质的情况下，非法经营危险化学品，经营数额达人民币4780万余元。由于于学伟等主要负责人在日常经营中违规操作，致使瑞海公司危险品仓库运抵区于2015年8月12日晚发生爆炸，造成重大人员财产损失，该起事故属于特别重大责任事故，瑞海公司是造成事故发生的主体责任单位。法院判决认定：瑞海公司董事长于学伟构成非法储存危险物质罪、非法经营罪、危险物品肇事罪、行贿罪，予以数罪并罚，依法判处死刑，缓期2年执行，并处罚金人民币70万元。

法院经审理查明，中滨安评公司作为中介及技术服务机构弄虚作假、违法违规进行安全审查、评价和验收，提供虚假证明文件，使得瑞海公司取得危险品经营资质，并在继续经营过程中造成“8·12”特大火灾爆炸事故的重大人员、财产损失。法院认定，中滨安评公司犯提供虚假证明文件罪，依法判处罚金25万元，公司董事长、总经理赵伯扬等11名直接责任人员分别被判处4年到1年6个月不等的有期徒刑。

法院经审理查明，天津交通、港口、海关、安监、规划、海事等单位的相关工作部门及具体工作人员，未认真贯彻落实有关法律法规，违法违规进行行政许可和项目审查，存在玩忽职守、滥用职权等失职渎职和受贿问题，最终导致了“8·12”特大火灾爆炸事故重大人员及财产损失。天津市交通运输委员会主任武岱等25名国家机关工作人员分别被以玩忽职守罪或滥用职权罪判处3年到7年不等的有期徒刑，其中李志刚等8人同时犯受贿罪，予以数罪并罚。

从渎职侵权犯罪的角度看，天津港“8·12”特别重大生产安全责任事故案例中在行政许可、行政监管、环境执法、安全评估和相关中介活动中都存在渎职侵权犯罪。在导致这起重大安全事故中的诸多环节中，都存在职务犯罪，任何一个环节正常行使职责，严格监管，按标准安评，都不会出现这样的安全事故。

二、生态环境领域中的渎职侵权犯罪简析

（一）生态环境领域渎职侵权犯罪行为的内涵

当前在生态环境领域中失职、渎职行为的表现形式较多，对照环保部门工作职责，属于环境监管工作中失职、渎职行为的有22种，可归纳为六类：一是在执行环境保护方针政策和法律、法规、规章等过程中失职、渎职；二是在行政许可、审批工作中失职、渎职，包括违规审批、颁发许可等行为；三是在危险废物监管工作中失职、渎职行为；四是在重大污染事故隐患和环境污染事故的处置工作中失职、渎职，包括对重大环境安全隐患整改不力，对环境污染事故瞒报、谎报、拖延不报和救援不力，以及阻挠、干涉环境污染事故调查处理等行为；五是在建设项目环保设施“三同时”工作中失职、渎职的行为；六是利用职权或者职务上的影响，干预、插手环保行政许可、审批、监督执法以及中介等活动，为个人和亲友谋取私利等行为。

上述列举的行为，既是对当前在环境监管工作中失职、渎职现象的基本概括，也是目前在法律法规层面上对履行环境监管职责的较为全面的禁止性规定，应当作为环保部门及其工作人员防范失职、渎职行为的基本准则。

（二）主要犯罪特征

从发案的部门看，大多数案件发生在基层行政审批部门和基层监管部门，且重特大案件占有一定的比例。危害能源资源和生态环境读职犯罪，绝大多数案件发生在土地、林业、生态环境保护、水利电力资源管理和安全生产管理的基层监管部门。

从具体行为看，失职渎职案件有三个方面的特点：一是涉案人员素质普遍不高，责任心不强。二是纵容、庇护环境违法行为。三是不作为犯罪突出，危害后果严重。现在有一些环保人员错误的认为：把失职渎职犯罪认为是为公不犯法，把严重的不负责的玩忽职守等同于工作失误，把违反规定的滥用职权等同于工作失当，把给国家和人们生命财产造成的严重损失等同于交学费，以致在工作中往往不能够正确认识自己所肩负的职责和进行环保执法检查所具有的法律意义，甚至将其作为捞好处的特权，使得环保执法检查随意性大，环保措施落实不到位。此外，由于生态意识还没有深入人心，一些生态环境渎职侵权犯罪在适用刑罚上判处缓刑、免刑多，没有起到刑罚应有的惩戒作用。

（三）此类犯罪的主客体和主客观要件分析

本罪主体范围十分广泛，并不局限于某一特定部门，凡对环境保护实行监督管理职责的工作人员，无论在政府的何种部门工作，都可以构成本罪。

本罪侵犯的客体是国家对保护环境防治污染的管理制度。环境是人类自身赖以生存和发展的基础。保护环境是一切单位和每个公民应尽的义务，更是环境保沪部门及其工作人员的职责。环境保护部门的工作人员，因严重不负责任，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人员伤亡的，是一种严重的渎职行为，直接危害了环境保护部门的正常管理活动，因此，必须依法予以刑事制裁。

本罪在主观方面必须出于过失，即针对发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严得后果而言，是应当预见却由于疏忽大意而没有预见或者虽然预见但却轻信能够避免，以致发生了这种严重后果。

本罪在客观方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。第一，必须有严重不负责任的行为。严重不负责任，是指行为人有我国《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染防治法》等法律及其他有关法规所规定的关于环境保护部门监管工作人员不履行职责，工作极不负责的行为。实践中，严重不负责任的表现多种多样，如对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查，或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产、使用；对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整顿，以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见；或者虽然提出意见，令其整顿、但不认真检查、监督是否整顿治理以及是否符合条件；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时等等。第二，严重不负责任的行为必须导致重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，才能构成本罪。所谓环境污染、是指由于有关单位违反法律、法规规定，肆意、擅自向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，致使土地、水体、大气等环境的物理、化学、生物或者放射性等方面特性的改变，致使影响环境的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境，造成环境恶化的现象。所谓环境污染事故，则是因为环境污染致使在利用这些环境的过程中造成人身伤亡、公私财产遭受损失后果。

在天津港“8·12”特别重大生产安全责任事故中，各种渎职犯罪都符合上述主客体和主客观要件，特别的相关政府部门工作人员的严重不负责任的行为导致重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，瀆职行为与严重后果之间存在直接的因果关系。这是一起典型的生态环境领域中由渎职侵权犯罪引起的重大安全事故和环境污染事件。

三、生态环境领域渎职侵权犯罪致罪原因分析

（一）生态环境领域的管理职能交叉、多头管理

目前担负生态环境监管职责的有环保、林业、水利、国土等部门，造成执法主体多、多头执法、分段式管理的工作格局，协作配合不够，甚至相互扯皮推诿，导致很多破坏生态环境的违法犯罪行为没有及时发现并追究。基层生态环境监管存在管辖地域广、工作内容多、人员配置少的情况，有的站所只有一人在岗，执法监管难度大。现行管理体制面临多层次复杂性环境问题的挑战。例如，农村环境保护、面源污染、食品安全和化学品管理等变得日益严峻，同时相应的管理法律、政策、标准等管理制度缺失，人员机构配备严重不足。解决这些跨学科和跨部门的复杂环境问题要求改革“碎片化”管理，实施整体性治理。但是，现有环境管理体制的职能交叉、职责模糊和跨部门协调困难，无法有效解决上述环境问题。[1]在天津港“8·12”案例中，危险化学品运输、存放和管理就涉及交通、港口、海关、安监、规划、海事等政府部门，环境污染问题还涉及更多执法部门，因此就容易出现监管缺失和执法监督的空白点，就会容易导致职务犯罪发生。

（二）监督制约机制缺失

从工作机制方面来说，环保部门和其他职能部门在实施环境监管过程中，按现行法规、条例，既是履行行政许可职责的“教练员”，又是履行日常监督管理职责的“运动员”，同时还是履行行政执法职责的“裁判员”。这种缺乏制衡的工作机制，既容易因制约力不够产生滥用职权等渎职问题，又容易因监督力缺乏导致发生“自以为是”的失职行为，机制本身显然存在弊端。[2]这种类似的机制在生态环境领域的许多方面都存在。在天津港“8·12”案例中，港口、海关、安监等部门都存在既当运动员又当裁判员的问题，自己审批、自己执法、自己监督，职务犯罪的风险点过多，执法监督不力就会导致渎职犯罪发生。

（三）对渎职犯罪行为查办不力、处罚偏轻

由于生态环境领域渎职犯罪具有涉及领域宽、专业性强、责任分散、实效性强、查办难度大等特点，要求检察干警既要熟悉、了解和掌握相关行业的操作规范，又要了解监督管理的规章制度。而在司法实践中，很多检察干警受所学知识、侦查经验等局限，对很多专门性和行业性强的领域发生的环境污染事故介入的少，查处渎职犯罪的则更少。因此，就形成了对这类案件不会查、不会办的现象。有的行政执法机关没有认真贯彻落实国务院颁布的《行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》，很多破坏生态环境的刑事犯罪没有移交司法机关。同时，由于行政执法与刑事司法衔接机制不健全和不完善，不少执法单位存在案件移交后拖案不在，或因案件证据、赃物处理等分歧而不予受理，影响了行政执法部门移送案件的积极性。处理这类案件最后对犯罪人的惩罚措施大都以行政处罚为主、缓刑居多，并没有真正使刑罚起到对犯罪的震慑作用。

四、预防此类渎职侵权犯罪的措施

随着经济社会的快速发展，生态环境领域渎职犯罪总的来说处于一个“活跃期”，这一趋势在短期还不会改变，犯罪的领域可能会变化，这一点应当引起重视。生态环境渎职犯罪有其特有的生成特征和发展态势，必须以预防为主，从源头上治理，减少此类犯罪对生态环境的危害。

（一）理顺环保监管部门的职能定位与职能关系，理顺统管与分管的关系

其一，凡属于“环境”定义范围的事项，明确规定由环境保护主管部门归口管理和监督，包括提出政策法规建议、制定环保行业规则、协调有关部门涉及环境的政策和规划、指导各部门和全社会的环保工作、监督环保法律的执行和遵守、为全社会的环境教育和环境信息需求提供服务等；其二，明确规定行使环保监管职能的其他部门应当结合各自职责和法律特别授权，负责监督管理本部门承担的环境保护工作，包括在本部门监督执行国家的环境政策、立法和规划，配合环保主管部门实施环境管理和执法，完成国家对下达的环保工作任务等；其三，明确规定分管部门应当向主管部门提供本部门的环境监管信息，服从主管部门制定的环境保护宏观战略和总体目标，听取主管部门提出的监督建议。主管部门应当向分管部门通报环保监管的总体状况等环境信息，及时提出监督建议；在分管部门监管不力時，主管部门应建议政府给予纠正或处分。

（二）完善环境保护执法机制、履职机制

一是完善环境行政执法的体制机制。其一，明确规定环境监察机构为行政执法机构，纳入公务员序列加以管理。其二，进一步下放责令停业关闭等执法权限，在环保主管部门职责权限范围内的执法行为，有关政府不应干涉。其三，加强环境监察、环境监测队伍和基层环保部门的人力资源组织建设，加大对环保执法的人员培训、设备和技术的投入。其四，细化环境行政执法的公众参与机制建设。

二是完善环境行政主体的法律责任追究机制。健全上级机关和监察机关对举报行政执法机构违法的处理程序，细化有关责任人员行政处分和引咎辞职的条件和程序，健全和完善环境行政执法与环境司法的衔接机制。同时，建立环境行政公益诉讼制度。通过出台《环境保护法（2014年修订）》第58条的司法解释，修改《行政诉讼法》和其他环保单行法的方式明确起诉主体资格、受案范围、诉讼规则等内容。

（三）推动重大环境行政决策法制化

其一，以有效规范公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定法律程序为目标，在目前正在起草的《重大行政决策程序条例》中写入有关环境决策的特别规定或考虑制定专门的《重大环境行政决策程序实施办法》；其二，建立行政机关内部涉及环境的重大决策合法性审查机制，并注意与环境司法审查机制的有机衔接；其三，建立重大决策造成环境损害的终身责任追究制度及责任倒查机制，同时构建善意决策的责任豁免制度。

（四）建立环境管理的党政同责与一岗双责体制

一方面，依据《宪法》和党章，各级党委主要在环保领域发挥政治领导责任。可建立党政同责机制，要求各级党委与政府部门共同承担与其角色定位相适应的具体性环境管理职责；另一方面，《环境保护法》关于环境质量负责制的规定有待深化。可建立一案双查机制和一岗双责体制，要求各级党政机关、企事业单位及其负责人和工作人员，在履行本领域业务职责的同时，承担与其职责范围相匹配的环境管理职责。待时机成熟时，可考虑制定专门性的立法和党内法规。

（五）健全环境执法与刑事司法的无缝衔接机制

2017年1月，最高人民检察院与环境保护部、公安部联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》完善了环保执法的无缝衔接机制：

第一，保障检察机关监督权的行使，应明确检察机关的立案监督涵盖行政机关移送涉嫌犯罪案件的情形，并细化案件移送的条件、方式、期限、受移送机关、拒不移送和不依法接受移送的法律责任等规定。

第二，完善证据转化规则，环保部门在行政执法和查办案件过程中依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、监测报告、检验报告、认定意见、鉴定意见、勘查笔录、检查笔录等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据直接使用，对于环保部门、公安部门、检察机关收集的证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。

第三，加强与有关环境行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调查的关系，共同做好重大环保责任事故调查处理工作，尤其是建立健全环境行政执法与刑事司法衔接的长效工作机制以及双向案件咨询制度，积极建设、规范使用环境行政执法与刑事司法衔接信息共享平台等。

第四，检察机关要进一步加强与环境行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息与情报共享机制，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪。

注释：

[1]1989年通过的《环境保护法》对环境保护管理体制做了明确规定。该法第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”这也就奠定了从中央到地方的环境保护执法体系，县级以上人民政府环境保护行政主管部门成为了《环境保护法》的执法主体。但并不是唯一的执法主体，在其他单行法律中涉及环境执法的由其他政府部门作为执法主体来实施。第7条还规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”2014年新修订的《环境保护法》继续沿用了这个执法体系。参见原《环境保护法》条款第7条。诸如《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《森林法》《水法》《土地管理法》《渔业法》《草原法》《矿产资源法》等等，都涉及环境保护，执法主体是行政主管部门和环境保护部门共同执法。

[2]参见朱群：《关于环境监管失职渎职犯罪行为的思考》，载《环境研究与监测》2015年第2期。