民用机场建设融资模式研究

李红宝

摘要：近日我国首架大飞机C919的試飞成功，标志着我国成为继美国、俄罗斯、欧盟之后第四个拥有大飞机设计能力的国家，未来，我国的航空运输业将迎来黄金发展时期，民用机场是发展航空运输业的核心，因此，研究民用机场建设的融资模式具有重大意义。本文介绍了目前国际上主流的民用机场建设的融资模式，分析了我国目前机场建设融资面临的问题，认为我国民用机场融资模式应该以政府为主导，以民营化为发展方向。

关键词：机场建设；融资模式；政府主导；民营化

1.国外民用机场建设融资模式研究

国外航空业起步早，发展时间长，目前国外民用机场的主流融资模式有三种：以机场债券融资为主的“美国模式”，以中央政府财政融资为主、民营化为辅的“日本模式”和以民营化融资为主的“英国模式”。

1.1美国模式

美国负责民航事务的部门是运输部下的联邦航空局，美国机场的地位为“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”，美国民用机场的定位使其融资模式具有以下特点：

（1）机场债券融资为主，政府财政融资为辅。

机场债券是美国机场最重要的融资方式，超过50%以上的融资来源于机场债券，其次为国家财政拨款和地方财政资助。机场债券分为普通责任债券、收益债券和自偿性普通责任债券三种。除债券外，政府财政融资也是机场重要的融资来源，每年联邦政府和地方政府向机场资助至少为20亿美元左右。另外政府允许机场向乘客收取一定的乘客设施费帮助机场融资。

（2）对机场分类融资，不同类型的机场融资模式不同。

美国大中型枢纽机场通常能够盈利，通过债券融资就能够满足自身需求，联邦政府一般不会对其资助。而非枢纽型的小型机场则常常亏损，政府资助甚至是其唯一的资金来源。介于二者之间的干线型机场，由于自身融资能力有限，仍然需要政府资助。

（3）机场融资呈多元化发展，但监管严格，民营化程度低。

美国政府经常通过管理合同和长期租赁引入民间融资，但是美国完全利用私人资本的机场不足3%，民营化程度仍然处于低水平。

1.2日本模式

日本负责民航事务的部门是国土交通省下的民航局，和美国一样，日本政府也将机场定位为不以盈利为目的的公共产品。日本机场融资模式具有以下特点：

（1）中央政府财政融资为主体。

日本机场本身并没有内源融资进行建设，而是由财政预算，向大藏省借款，机场使用费、飞机燃料税、机场内商业租金等共同组成“空港准备特别账户”，该账户的作用为向民用机场的建设和运营提供规范和稳定的资金来源。

（2）对机场进行分类融资，明确机场的属地化。

日本政府将机场分为四类，明确各类机场的出资和管理机构。一类机场为拥有国际运输业务，对民航运输业有全局性影响的机场，出资和管理机构为国土交通省；二类机场为国内干线机场，出资和管理机构部分为国土交通省，部分为地方政府。军用机场则由国防机构和美军出资和管理。

（3）机场融资部分民营化。

随着机场融资的急剧增长，日本中央财政融资已不能满足机场建设的需求，日本政府逐渐引入民间融资，对机场实施公司化管理，并出售部分机场的运营权，从而拓宽了机场建设的融资渠道。

1.3英国模式

英国机场和美国以及日本机场最大的区别在于，英国政府明确机场的定位为以营利为目的的企业，而非不以营利为目的、公益性质的基础设施。民营化成为英国模式最突出的特点，英国机场融资的具体特点有：

（1）出售大中型机场，实行较彻底的民营化。

英国机场民营化分为两步：第一步，出售英国机场管理局的全部股份，不仅在法律上实现了民营化，而且使机场管理者完全商业自由化。第二步，规定超过100万英镑收入的大型机场必须建立公众有限公司，明确机场管理机构。目前为止，除少数小型机场外，英国机场依靠自身的融资就能满足资金需求，完全不需要政府财政融资。

（2）机场完全民营化，但政府仍然拥有必要的决策权。

民营化机场拥有所有权和经营自主权，但政府仍然拥有两项权利：第一，政府在特定情况下拥有一票否决权。第二，对机场实施严格的价格审查制度，机场具有垄断性质，通过对机场收费价格审查，避免消费者权益受到伤害。

（3）对偏远地区的机场进行补贴。

英国机场虽然实行较为彻底的民营化，但是对某些位置偏远、业务量小的机场，英国政府仍然会进行补贴。

2.我国民用机场融资模式研究

2.1我国民用机场融资面临的问题

我国民用机场建设面临的主要问题为资金来源短缺，投资主体单一，内源融资能力差。

2.1.1资金来源短缺

由于机场建设的超前性，机场建设普遍面临资金缺口较大的问题，除了政府财政融资外，机场在建设时大量使用银行贷款，增加了机场的债务负担，吃掉了本来就不高的利润水平。

2.1.2投资主体单一

我国机场的投资主体为国家和地方政府，缺乏债券融资模式，目前可发行债券的仅虹桥机场一家，因此我国机场国家所占股份很高，投资主体单一。即使是管理制度比较完善的深圳、白云、上海、厦门四家机场的国有股份比例也分别达到了63%、60%、61%和75%。

2.1.3内源融资能力差

内源融资在所有融资类型中，成本最低，风险最低，自主性最强，我国机场盈利能力呈两极分化，大部分机场盈利能力差，处于多年亏损状态，仅有京沪粤等少部分大型机场能够盈利。我国机场的非航空性收入仅为美国、日本等发达国家的四分之一。因此改善管理模式提高机场的非航空性收入十分重要。

2.2我国民用机场建设融资对策

2.2.1发挥政府财政融资的重要作用，机场建设规范化

目前财政投资也是中国机场建设的主要来源，政府对机场的投资形式主要有国债资金、民航建设资金、机场建设费和地方政府投资。目前我国政府在机场建设中扮演的角色类似于日本中央政府，但是日本机场建设更加规范化，将民航建设资金等设为类似于日本“空港准备特别账户”的机构，由民航局统一管理，对我国机场和航路建设进行统一规划，避免出现某些地方政府为追求形象，机场建设贪大求详，盲目攀比，造成过度建设。

2.2.2对机场进行分类融资，分类管理

①枢纽民用机场

枢纽民用机场建设项目自身融资能力非常强，但机场建设的超前性使其依靠政府资金和自身积累都不可能满足需求，这类民用机场往往需要也有条件使用最复杂的融资结构。首先，上市进行融资，由于这些民用机场具有稳定的经济效益，因此受到资本市场的欢迎。其次，充分利用机场客流量大和当前的金融市场开拓融资渠道，如银行贷款、发行企业债券等。

②国内干线民用机场

干线机场虽然盈利性不如枢纽型机场，但是仍然具有一部分自身融资能力。首先充分发挥属地政府作用。干线机场一般建设在本省省会、交通枢纽或者较发达城市，地方政府主观上主导和协调的意愿也比较强，属地化管理后更是如此。其次，提高机场的航空收入，增加内源融资能力。深度挖掘机场候机、停车场等区域的商业潜力，从而增强内源融资的能力。再次，选择上市融资。

③支线机场

支線民用机场建设筹资首先必须确立政府资金的基础性地位，各地政府也迫切希望发展本地支线机场业务，但是支线机场属地政府经济规模较小，地方政府财力有限，因此要求支线机场降低对政府财政的依赖，改善管理，提高机场的内源融资，如果能够吸引合适的战略投资者，财政压力就会大大降低，也可通过其他方式进行融资，比如PPP模式等。

2.2.3增强机场的民营化趋势

从目前主流的民用机场融资模式看来，民营化融资是大势所趋，作为资金密集型行业，为完善机场体系并维持其发展，不仅需要国家财政融资，更需要社会各方的投入。我国是世界上第二大经济体，金融市场资源丰富，引人民营化融资能够解决目前机场建设资金短缺的问题。引进民间融资模式的方式多种多样，目前主要有BOT模式、TOT模式、ABS模式和PPP模式。

3.结论

（1）美国、日本和英国的机场建设融资模式都能在较好发挥机场公益性的同时，保证机场的收益，基本解决了本国机场的融资需求。各国融资模式的形成与其航空运输业发展水平、国家政治经济体制和历史背景乃至传统文化有着密切的联系。美国由于市场经济发达，发行债券的历史悠久，所以债券融资是美国机场融资的主要模式。日本属于政府主导的市场经济，所以中央政府财政融资占主导地位。而英国是资本主义发源地，私有制经济发展时间最长，因此英国机场民营化最彻底。我国地域广阔，市场经济发达，情况与美国最为类似，因此美国模式最具有借鉴意义。但是我国航空运输业水平较低，政府是机场融资的主体，日本模式也有相当的借鉴意义。英国虽然将机场定义为营利性企业，但民营化作为未来机场建设融资的大趋势，对我国来说也有相当的借鉴意义。

（2）政府应发挥主导作用，无论是机场自身的经济特性，还是国内外发展实践，无论是机场管理体制特征，还是机场建设的现实需求，无不显示出政府主导在机场建设融资中的重要性和必要性。作为具有垄断性质的行业，不论采用何种融资模式，机场的所有权应都属于政府。

（3）机场建设民营化是我国机场建设融资的主要发展方向，而且我国具有发展民营化的客观条件：

①我国宏观社会稳定，民营化的重要基础是要有稳定的宏观社会，我国政局稳定，政府公信力强，经济发展迅速，为民营化提供了巨大的应用空间。

②国家政策导向积极，鼓励国内投资主体多元投资，非国有投资主体可以参股民用机场。

③法律体系逐步完善，为投资主体提供了强有力的法律保障体系。