房屋迟延征收补偿价值时点应当调整

于海龙+王胜斌

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）与《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《办法》）颁布实施6年来，规范了政府行为和各方的权利义务，体现了国家对房屋征收征用的合理公平补偿原则，确保了被征收人合法财产不因征收出现价格减损。但由于种种原因，政府与被征收人未达成补偿协议，形成了迟延征收的法律事实，且在全国各地普遍存在，严重影响了基础设施建设和棚户区改造项目的顺利进行。应当说，迟延征收问题已经到了必须从根本上解决的时候。

一、征收补偿迟延形成的背景

本文所说的迟延征收，是指政府发出房屋土地征收公告后，征收部门未在被征收房屋转移变更手续“暂停办理期限”一年期间完成的征收项目。全国各地普遍存在迟延征收问题。其形成的背景是：

1.政府实施房屋征收的条件不具备

政府虽然发布了房屋征收公告，但不具备做出房屋征收补偿决定的条件。如社会风险评估失误，发生不可控事件；征收补偿资金不到位，出现补偿资金短缺；被征收人不签协议，评估报告超过有限使用期限；未按规定程序送达等原因，导致一些征收项目拖延数年。一旦重新启动征收，评估价值时点就成为不可逾越的障碍，无法实施征收补偿。

2.政府征收行为不规范

政府房屋征收部门或征收实施机构不积极作为，导致在被征收房屋转移变更手续 “暂停办理期限”一年期间，或因征收补偿方案制定不合理，或因征收实施机构不积极主动，或因未完成法定送达程序，或因超期使用评估报告，或因未及时作出规范的房屋征收补偿决定，即未完成征收的法定程序，失去了向法院申请执行的机会，无法及时完成征收补偿工作。

3.征收人对征收补偿公平的错误认识

某些征收工作人员认为，《办法》规定的价值时点是征收公告之日，政府无论什么时间作出征收补偿决定，均应以房屋征收决定公告之日为价值时点评估补偿，否则将背离《合同法》的平等原则。若以法院判决之日或政府决定补偿之日的市场价格对被征收人予以补偿，那么对已经与政府签订征收补偿协议的被征收人是不公平的，更为严重的是助长了被征收人当“钉子户”的勇气和贪婪。在这样的认识之下，征收工作人员怠于作为，直接影响了征收签约的进度和质量，为迟延征收的形成提供了肥沃的土壤。

4.某些被征收人把政府征收当成致富良机，故意拖延签订征收补偿协议

某些被征收人曲解政府征收征用的动机，故意提高补偿要价，一旦满足不了他们的不合法诉求，就采取各种手段干扰房屋征收。如不配合现场查勘，不在实物登记表上签字；拒绝签收评估报告；拒绝参加沟通、咨询和听证会议；拒绝执行法院的生效判决；被征收人群體上访等行为，造成了征收补偿项目迟延，困扰房屋征收工作。

5.维稳政策使征收部门畏首畏尾

按政府职能要求：征收部门既要贯彻落实《条例》的立法目的，完成征收征用的目标任务，接受并履行法院按非征收公告之日给被征收人补偿的判决，又要满足维护社会稳定的政治要求，积极讲解政府征收的目的和意义，耐心接待群体上访的被征收人，想方设法解决上访人员的合理诉求。在这种情况下，房屋征收工作如履薄冰。

6.征收过程出现意外的不可抗力事件

由于上述问题，形成迟延征收，并出现意外的不可抗力的恶性事件，影响了基础设施建设和棚户区改造，影响了被征收人的工作和生活，影响了国民经济和社会各项事业的发展。

二、征收补偿存在的制度缺陷

1. 《办法》未充分考虑征收补偿迟延情况

《办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”应当说，这一规定的出发点是正确的，符合房屋征收初始期实际。《办法》规定以征收决定公告之日为价值时点，评估被征收房屋价值，实质上是有一个前提的，那就是在合理的征收期限内，征收补偿进程依照法定程序、不间断地推进。由于2011年我国房屋征收制度刚刚启动，评估规章、地方性法规也都是这一时期围绕《条例》制定的，没有经过征收实践检验，对房屋征收复杂性、艰巨性、困难性考虑不足。这一征收制度设计并没有考虑征收补偿间断、被拖延情形。然而，在实际征收工作中，征收进程拖延情况普遍存在，且不是个别现象，也不是仅某个地方存在的问题。

2. 《办法》规定以征收公告日为价值时点评估补偿，却没有规定迟延征收问题的解决办法

征收进程拖延情况发生后，就会连带出现如何平衡征收补偿利益问题。其中，最突出的问题就是应当按照什么时间点的房屋价值进行补偿问题。从评估的角度看，即如何确定房屋征收评估的价值时点问题。如果坚持以征收决定公告日为评估的价值时点，往往会引起被征收人的强烈质疑，认为没有得到充分、合理的补偿，拒绝签订征收补偿协议；如果改变评估价值时点，又与《办法》的规定相违背。征收人和评估机构在平衡征收补偿利益问题时，必须在坚持以征收决定公告日为价值时点，还是改变价值时点之间做出选择。然而，《办法》却没有规定迟延征收问题的解决办法，把这一问题丢给了征收人和评估机构。

《条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《办法》选择征收公告之日作为评估价值时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。但对迟延征收房屋补偿，若仍以征收公告日为价值时点评估补偿，被征收人无法回溯过去时点购买类似房地产。

3.实施征收补偿完全按照《办法》规定，有违《条例》规定的公平补偿原则

《民法总则》第一百一十七条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”《条例》第二条规定：“应当对被征收人给予公平补偿”。第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”《办法》选择征收公告之日作为评估价值时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。

但是对迟延征收房屋补偿，若仍以征收公告日为价值时点评估补偿，却因为房地产市场价格变化较大的原因（目前我国房地产市场一直走高），被征收人无法回溯过去时点购买类似房地产，或无法以征收决定公告日的补偿价格，购买市场价格已经发生变化的房地产。这与《民法总则》《条例》规定的公平补偿原则相悖。

《立法法》第七十九条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。法规与规章两者之间存在矛盾时，规章应当服从法规。”《民法总则》是法律，《条例》是法规，《办法》是规章。所以《办法》的规定，一旦与《民法总则》《条例》相抵触，规章应当服从法律法规规定。

三、迟延征收补偿现行做法及存在问题

1.征收补偿依据法院判决办理

即依据法院的判决结果调整征收补偿行为，包括调整评估价值时点。实事上，在房屋征收补偿被拖延情况下，征收评估价值时点如何确定，在司法界的看法是不一致的，甚至出现相反判决。一方面，有的司法审判坚持征收评估时点不可变原则，凡是不以征收决定公告日为评估时点的，均认定违法。甚至有的审判，对于评估时点距征收决定公告日差两天，也认定评估报告无效。政府依据评估报告作的房屋征收补偿决定也随之被判定不予维持。另一方面，也有司法审判在房屋征收补偿被拖延情况下，对征收评估价值时点的确定问题，则体现出了灵活性。如《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》（〔2015〕行监字第637号）认定：“如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。”《中华人民共和国最高人民法院行政判决书》（〔2016〕最高法行再80号）认定：“对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。”《吉林省长春市中级人民法院行政判决书》（〔2016〕吉01行终157号）则认定：“某某公司于2014年7月重新出具的房屋拆迁分户评估报告仍以七年前即2007年9月30日为估价时点，不能准确反映案涉被拆迁房屋现今房地产价值，存在显失公平的可能，违反了公平补偿的基本原则，不能作为确定被拆迁房屋价值的依据，属于主要证据不足。为保证被拆迁人生活水平不降低，拆迁期限多次延长，时间跨度较长，房地产价值发生明显变化的，应以裁决作出时的拆迁许可证延期日为评估时点。”

可见，上述法院判决并没有坚持《办法》第十条第一款规定，而是依照公平补偿的立法本意，处理评估价值时点问题。换言之，给被征收人补偿的市场价格，不是政府房屋征收决定公告之日的市场价格，而是政府给被征收人做出赔偿决定时的市场价格。法院的判决依据《条例》，从根本上否定了《办法》关于价值时点的规定。

按照行政权效力低于司法权效力的原则，征收部门和评估机构在有司法审判的征收案件中，不再执行《办法》的规定，而是执行法院判决。甚至主动申请并接受法院的败诉判决，目的是把法院的判决当作解决迟延征收问题的尚方宝剑。

由于司法界对迟延征收补偿的看法不一致，甚至出现相反判决，这让征收补偿的公平原则面临挑战。可能出现同一征收项目，但征收补偿的价值时点不同，亦即会出现类似房屋的补偿标准不一致问题。同时，评估机构以法院判决之日，或判决政府作出征收补偿決定之日为价值时点进行评估，需要重新勘查被征收房屋、调查交易案例、制定评估技术路线、测算调整参数等。被征收人若对评估结果有异议，可以申请报告复核、专家鉴定。若被征收人仍拒签协议，政府还要作出征收补偿决定，再次申请法院执行。以法院判决评估补偿形成的再循环，既浪费了法院的审判资源，又损害政府维护社会公平正义的形象。

2.以再次接受委托确定的时间为评估价值时点实施征收补偿

征收部门为确保征收工作继续进行，对迟延征收项目往往通过会议纪要，或委托评估协议方式，调整迟延征收房屋评估行为，要求评估机构按再次实施征收日（非征收公告之日）为价值时点，评估被征收房屋货币补偿价值。

征收部门委托评估机构改变价值时点的评估，虽然符合《条例》的立法目的，但征收部门和评估机构也一同违背了《办法》以征收公告日为价值时点评估补偿的规定，这将导致征收工作人员和房地产评估机构在违规违法的边缘工作。

实际工作中，评估机构通常是先要请示征收部门。而征收部门往往也不敢擅做主张，还要请示政府。即便是政府，面对《办法》的刚性规定，也显得踌躇难决，严重影响了征收工作效率。

3.以偷换价格概念的评估价值实施征收补偿

即评估机构以征收公告日为价值时点评估，但将迟延期间市场价格变化因素作为时间价值参数调整在评估价格里。这种做法，从根本上违背了评估的基本原则——价值时点原则，外延了评估价值的内涵。一般来说，评估价值时点既然是征收公告日，评估价格就应当是征收公告日的市场价格；若包涵迟延征收的时间价格，价格类型就是征收公告日市场价格与迟延征收期间的时间价格之和。由此可见，这种评估价格，游离于征收公告日时段与迟延征收期间的某个时段之间，貌似征收公告日的市场价格，但实际包括价值时点以外的迟延征收期间的市场价格，偷换了价值时点的价值概念，扩大了市场价格内涵，歪曲了《房地产估价规范》的价值时点原则。征收部门若用这样的评估报告与被征收人签订征收补偿协议，面临的法律风险极大。

四、解决迟延征收补偿问题的建议

综上所述，迟延征收房屋因市场变化对被征收房屋价格的影响是不争的事实。一旦形成迟延征收现象，如何实施征收补偿才能确保公平、公正、合理。笔者建议如下：

1.从强化管理入手，解决及时征收补偿问题

政府应当加强对征收实施机构的监管，跟踪督促及时启动司法程序，坚决避免出现迟延征收项目。如果发生迟延征收状况，依法追究相关人员的责任。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）提出要完善财产征收征用制度：“遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”此规定的亮点是遵循补偿原则，在“合理”之前强调要“及时”。如果征收补偿长期拖延，就是没有遵循及时补偿原则，因此而给被征收人造成的不合理损失，应当得到平等的保护。

2.修改征收评估规章，从制度上解决征收补偿合理问题

前已述及，当出现房屋征收迟延时，《办法》关于评估价值时点的规定与《民法总则》《条例》规定的公平补偿原则相悖。《办法》应当服从法律法规规定，及时做出修改。

可以考虑将《办法》第十条第一款修改为：“评估被征收房屋价值时点原则上为房屋征收决定公告之日”或 “房屋征收决定公告之日一年以后实施房屋征收补偿的，评估被征收房屋价值时点为确定开始实施房屋征收补偿之日”。即以征收决定公告日为评估价值时点为原则，以确定开始实施房屋征收补偿之日为评估价值时点做特例，根据房屋征收的实际情况，灵活确定以哪一个时间点的房屋市场价值，确定被征收房屋补偿金额。这样做，可以使被征收人以被征收房屋的市场价值所得货币补偿与被征收房屋的让渡及类似房地产的再购买基本保持同步，从而保证被征收人在货币补偿后，如有需要，随即可在市场上买到区位、面积、用途、结构相当的房屋。因此，符合《条例》和《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》关于房屋征收补偿及时、公平、合理的基本原则。

各地立法机关，也应根据《立法法》规定，结合本地区的征收工作实际情况，把《条例》和《办法》的原则规定细化成具有操作性的地方法规条款，规范和指导征收征用评估补偿。

3.在征收评估法规规章修改以前，采取应急措施解决迟延征收问题，防止推诿扯皮

一是由地方政府房屋征收监管部门发文，在房屋征收迟延情形下，允许征收部门及评估机构对评估价值时点做灵活处理，以保障被征收人的合法权益，避免征收部门和评估机构承受不当风险。

二是对迟延征收的被征收人，一律以征收决定公告日为价值时点的评估价值，做出征收补偿决定。如被征收人提起行政诉讼，再以法院判决为依据，调整征收补偿价值时点。