《不动产登记法》立法的必要性和可行性

蔡卫华

2017年4月5日，国土资源部办公厅印发的《国土资源部2017年立法工作计划》，正式将《不动产登记法》列入了调研类的立法项目。笔者认为，开展《不动产登记法》立法非常有必要，目前也具有可行性。

一、关于必要性

不动产统一登记是党中央、国务院的重大决策，是利国利民的重要举措。目前，不动产统一登记的直接依据只有《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）这样一个暂行的国务院行政法规，法律位阶较低。不动产基本上是每个民事主体最重要的财产，不动产登记涉及每个自然人、法人、非法人组织的权益。这样一项涉及千家万户重大民事权利的工作，由《条例》这样一个暂行的国务院法规进行调整和规范，显然是难以担负重任的，更何况目前《条例》与众多法律中有关登记的表述不一致。

一是《条例》与相关法律中有些条文规定不一致。虽然《物权法》明确规定“国家对不动产实行统一登记制度”，但是《担保法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海域使用管理法》等八部法律中有关分散登记的规定却没有修改。当实践中遇到问题时，《条例》的很多规定与上述八部法律规定不一致，到底适用《条例》还是相应的法律？从法律位阶上来说，《条例》肯定是低于这八部法律的，因此，要化解目前《条例》与众多上位法规定不一致的尴尬局面，要么尽快修改这八部法律中有关登记的条文，要么抓紧起草出台《不动产登记法》。

二是《条例》中某些条文与《物权法》的规定也不一致。比如关于登记的主体，《条例》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作……”。第七条第一款规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。可见，登记主体是登记机构，是地方人民政府的一个部门，不再是地方人民政府。但是依据《土地管理法》《城市房地产管理法》《农村土地承包法》《森林法》《草原法》等相关法律，除房屋权利直接由部门登记发证外，其他不动产权利基本上都是由地方人民政府直接登记发证，登记主体是地方人民政府。《物权法》虽然规定了统一登记制度，但是对登记的主体却没有作统一的规定，如按照《物权法》第一百二十七条、第一百二十九条的规定，承包经营权登记发证的主体是县级以上地方人民政府，但是其第一百三十九条、第一百四十五条、第一百五十八条又将建设用地使用权、地役权登记发证的主体表述为“登记机构”。

三是不动产登记实践也需要出台《不动产登记法》。比如不动产权利证书，目前《国土资源部关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》将证书统一为不动产权证书和不动产登记证明，但是《物权法》却没有规定统一的证书。因为《物权法》第一百二十七条规定“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”，而且第一百三十九条还规定了建设用地使用权证书。另外，在实践中，登记人员地位职责、登记错误风险化解机制等也都需要出台《不动产登记法》予以解决。

二、关于可行性

一是不动产统一登记制度顺利推进，为《不动产登记法》立法提供了实践基础。2016年底，我国全面实现了“发新停旧”。335个地市州盟、2808个县市区旗已经开始实施统一登记制度，分别占全国总数的100%和98%，除西藏部分县不具备条件外，累计颁发不动产权证书1400万本，不动产登记证明1300万份。与此同时，不动产登记制度体系基本健全，基本形成了以《物权法》为统领，《不动产登记暂行条例》为核心，《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范（试行）》等规章规范为配套支撑的体系。不动产统一登记工作基础也不断夯实，全国318个地市州盟、2714个县市区旗完成登记人员划转，均占全国总数的95%；285个地市州盟、2339个县市区旗完成登记资料移交，分别占85%和82%；162个地市州盟、1265个县市区旗完成不动产登记数据整合；完成覆盖全国所有市县的地籍区（子区）划分及成果的国家级汇交。全国1700多个县（市、区）顺利接入国家级不动产登记信息管理基础平台，4个直辖市及河北、江苏、浙江、广西等省（区）率先实现市县接入范围全覆盖。

二是自然资源生态空间统一确权登记对不动产统一登记提出了更高要求。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》。2016年12月20日，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知（国土资发〔2016〕192号）。该办法明确规定“国家建立自然资源统一确权登记制度”、“自然资源确权登记以不动产登记为基础”，并且自然资源的登记做法很多是参照不动产登记的做法，自然资源登记簿也是参照不动产登记簿设置。因此，做好不动产登记是做好自然资源登记的前提和基础，起草《不动产登记法》也有助于推进自然资源确权登记工作。

三是《不动产登记法》已经被纳入相关的立法计划。全国人大常委会已经将制定《不动产登记法》列入贯彻十八届四中全会决定要制定的立法项目，要求2020年完成。國土资源部为健全完善不动产登记法律体系，保障不动产权利人的合法权益， 在2017年立法计划也将研究制定《不动产登记法》列入了调研类的立法项目。

总之，起草出台《不动产登记法》非常有必要，不仅立法的各项基础工作条件已经具备，而且立法时机成熟。建议国家立法机关抓紧启动立法工作，早日出台《不动产登记法》，使不动产登记为保护人民群众的财产权利、促进经济社会发展做出更大贡献。