我国自然灾害民生保险的地方实践、面临困境与路径选择

吴双中南财经政法大学金融学院

我国自然灾害民生保险的地方实践、面临困境与路径选择

吴双中南财经政法大学金融学院

自然灾害民生保险起始于地方实践，立足于保障民生，借助于市场力量将商业保险引入社会管理机制，是我国灾害救助方式的一大创新。本文通过对我国自然灾害民生险的产生背景、运行模式进行分析，发现其实践中面临的内外部困境，如保费厘定、责任范围划分、信息难题、制度可持续性等，并基于政策目标导向性、险种经营与管理、灾害风险分散机制三个维度，对自然灾害民生保险的发展路径进行合理选择。

一、自然灾害民生保险的产生背景

（一）自然灾害频发，保险机制缺位

我国是世界上自然灾害频发的国家之一，且灾害损失程度呈逐渐上升的趋势。历次自然灾害都给我国带来了巨大的经济损失和人员伤亡，严重危害了人民群众的生命财产安全和生产生活秩序。根据民政部《2016年4季度社会服务统计季报》，2016年，我国各类自然灾害共造成全国近1.9亿人次受灾，1708人因灾死亡(含失踪)，1608人因灾住院治疗，910.1万人次紧急转移安置，353.8万人次需紧急生活救助；52.1万间房屋倒塌；农作物受灾面积2622万公顷，其中绝收290万公顷；直接经济损失5032.9亿元。然而，面临自然灾害所致的如此巨大经济损失，我国保险市场并未发挥其应有的社会管理功能。我国仍然依靠政府灾后财政救济和社会捐赠补偿，保险赔付比例极低。1998年洪水灾害造成直接经济损失2000多亿元，国内保险公司共支付水灾赔款30亿元左右，比例不足1.5%；2008年年初的雨雪冰冻灾害造成了1516.5亿元的直接经济损失，保险赔款只有19.74亿元，比例为1.3%；2008年汶川地震损失约5000亿元，保险赔款不超过损失的5%，远远低于全球平均保险赔付率水平。

（二）财政救灾能力有限，抚恤金制度不健全

计划经济时代，我国在应对自然灾害风险管理方面一直是采取政府主导的形式，并延续至今。然而，以我国有限财政来弥补巨大的自然灾害损失只能是“杯水车薪”。虽然从总量上来看，救灾支出随着灾害经济损失呈现出一个上升趋势，但财政救灾支出占灾害损失的比重却一直保持在2%～7%，不仅无法弥补灾害损失的增加，而且也使我国财政陷入巨大的压力之中。因此，完全依靠政府的救助行为是无法化解救灾压力的，我们需要借助市场力量建立“多层次”的灾害风险管理体系，寻求社会各主体参与救灾，扩大救灾资金来源。此外，我国目前的抚恤金制度仍不健全。2008年汶川地震后，四川省民政局给予遇难人员家庭每户5000元抚慰金；2010年青海玉树地震后，遇难人员的直系亲属可领取到8000元的抚慰金；2012年云南彝良地震后，云南省民政局决定，对遇难者家属按照每人20000元的标准发放抚慰金；2013年云南镇雄县发生泥石流山体滑坡事故，事故发生后，市、县民政局对每名遇难者家属发放了20000元的抚慰金……我国灾后抚恤金发放缺乏一个统一规范的标准，这也是我国政府救助行为存在不稳定性的表现。自然灾害民生保险具有保障稳定、保障水平高的特点，作为一种政府市场协作的新型灾害管理模式在此背景下便应运而生。

二、我国自然灾害民生保险之地方实践

在自然灾害事件频发、政府救助能力有限的现实背景下，各级民政部门不断对创新型灾害救助管理模式进行积极探索，其中最具代表性的就是福建省民政局从2006年开始，与人保财险开展自然灾害公众责任险（简称“灾责险”）的探索，开创了联手第三方机构开展自然灾害救助救济工作的新模式。随后，各省各地区争相效仿和创新，自然灾害民生保险以各种不同的衍生品的形式在福建、浙江、山西、云南、江苏、四川、湖北、重庆、新疆、甘肃、广东、湖南等17个省区得到推广。各地区自然灾害民生保险的开展模式大致可分为三类：

（一）“单立式”

“单立式”即自然灾害民生保险以自然灾害公众责任险这一独立险种形式开展，它是自然灾害民生保险的原始形式，以福建龙岩“自然灾害公众责任险”为代表。福建龙岩市居民大都居于山区，因而遭受山洪暴发、山体滑坡以及暴风、暴雨、洪水、火灾、泥石流等自然灾害导致的人身伤亡事件时有发生。灾害一旦发生，严重影响当地居民尤其是山区农民生活。2006年9月福建省龙岩市政府开全国之先河为上杭、永定、连城县农村人口统一办理自然灾害公众责任险。保险覆盖范围为所属承保地区户籍人口及由县（区）、乡两级政府统一组织的抢险救灾人员。该“单立式”自然灾害民生保险的特征表现有：第一，保险风险仅限于由自然灾害。福建龙岩“自然灾害公众责任险”的责任范围为承保地区发生的雷击、暴风、暴雨、洪水、台风、冰雹等不可抗力的自然灾害直接和间接造成的人身伤亡损失，或经县级以上政府部门认定的抢险救灾行为而致人身伤亡，保险人负责赔偿，人身伤亡责任赔偿最高限额为人民币6万元，每人医疗费用赔偿限额为人民币5000元，遭受保险责任事故而致残疾的，按人身保险残疾程度与保险给付比例表中列明的给付比例乘以每人人身伤亡责任限额予以赔偿。第二，保费由当地政府全部承担。龙岩市所投保的自然灾害公众责任险保险期限为一年，以县委为单位由县财政局作为被保险人统一向保险公司投保，保费为每人每年2元，保费全部由当地县政府承担。龙岩市220万农村人口，100%办理了这个保险，年保费收入440万元。

（二）“捆绑式”

“捆绑式”自然灾害民生保险采取将自然灾害公众责任险与其他险种进行捆绑的方式投保。大部分推广地区均采用此模式，如厦门市将灾责险与农房保险结合，苏州市将灾责险与家庭财产综合险进行捆绑，襄阳市“一元民生保险”涵盖灾责险与见义勇为险等等。此类“捆绑式”自然灾害民生保险将两类风险进行捆绑出售，满足居民综合性保障需求，在运营之时也具备其自身的特征与难处：第一，保险责任“捆绑”的因地制宜。各地政府在推出“捆绑式”灾害民生保险之时，都酌情选择与当地民生需求相符的风险与自然灾害风险进行捆绑。厦门市地处沿海地区，近年来受到异常气候影响，台风暴雨等极端气候现象频发，造成大量农房倒损，损失严重。因而，厦门市从当地民生实际需求出发，将自然灾害公众责任险与农房保险二者进行整合。襄阳市见义勇为事件时有发生，然而由于我国目前尚未有相关的法律法规对见义勇为的补偿机制做出规定，无法可依的窘境导致英雄流血又流泪的情况屡现。襄阳市历来高度重视见义勇为工作，将见义勇为作为一项城市事业来做。2012年，襄阳市推出将“见义勇为救助责任保险”和“自然灾害公众责任保险”相结合的“一元民生保险”，保障和鼓励见义勇为者。第二，保费拟定不一，来源渠道各异。2009年，厦门市按每人每年基准保费0.9元投保，而由于保险公司之间竞价等种种因素，新一轮的自然灾害民生险每人每年基准保费下降至0.48元。苏州市“自然灾害民生综合保险”中灾责险保费为每人每年1.88元，家庭财产综合保险保费为每户1.88元。襄阳市“一元民生保险”保费直接按照1元的标准收取。此外，各地区保费来源渠道多样。厦门市自然灾害民生保险的保费由市、区两级政府各承担50%，襄阳市“一元民生保险”保费全部由市财政局承担，而苏州市“自然灾害民生综合保险”由市政府从苏州市福利彩票公益金中支出。第三，立有专门的巨灾基金。由于自然灾害风险本身的特殊性，加之捆绑了其他风险，因此，“捆绑式”自然灾害民生保险模式在运营中的风险管理难度较“单立式”相对更大。针对这一事实，部分地区采取从所收保费中提取一定的比例建立巨灾基金，用于防灾防损或者是灾后赔款支付。例如，厦门市规定保险公司按年实收保费的10%建立防灾防损专项基金，用于开展防灾防损宣传及全市综合防灾减灾示范社区建设，强化市民防灾防损意识，提高市民抗灾减灾能力。此外，还有一种基金形式如苏州省张家港民生保险，采取的是由政府与商业保险公司联合承保，共同为居民担保的模式，保费的50%交给商业保险公司投保，50%作为政府承保基金（由市民政局运作）。一旦出现灾害理赔，其理赔金额分别由承保的商业保险公司和政府承保基金各承担50%。

▶表2007—2016年我国自然灾害损失情况

（三）“依附式”

“依附式”即自然灾害民生保险通过依附于已有的某一保险制度而设立，延伸其所依附险种的保障范围，以甘肃省新农合自然灾害公众责任保险及其附加无责事故救助责任保险为代表。以该形式开展的自然灾害民生保险，其运营过程也带有与身俱来的印记：第一，参保对象的局限性，保费来源与所依附对象相关。2012年5月，甘肃省正式启动新农合自然灾害公众责任保险及其附加无责事故救助责任保险试点工作。甘肃省自然灾害民生保险依附于原有的新型农村合作医疗保险而诞生，是对新农合的有力补充。因此，其参保对象也仅限于缴纳了2012年度新农合费用的农村居民。此外，新设立险种的保费由各试点县财政根据县新农合申请材料在新农合风险基金中列支，而事实上，新农合风险基金来源于参合人员个人缴纳、政府补助以及农村集体经济组织扶持资金等。因此，与前两类灾害民生险的不同之处在于，“依附式”自然灾害民生险的保费虽然无需居民另行缴纳，但因居民已缴纳了新农合的费用而成为灾害民生险保费的实质承担者之一。第二，险种经营与管理上跟随所依附对象。与前两种模式另起炉灶不同，“依附式”灾害民生保险基于现有的保险制度，把自然灾害民生险作为原有保险制度的拓展和延伸，充分利用已有的信息服务和管理平台，避免制度高企的固定成本支出。如甘肃省新农合自然灾害公众责任险项目由甘肃省新农合医疗管理中心牵头，试点市（县）卫生局配合，委托中汇国际保险经纪公司承办，投保和运营上与新农合基本保持一致性。

三、我国探索自然灾害民生保险面临困境

我国对自然灾害民生保险的探索至今已有十年，由于该险种在救济行为上具有时效性与专业性优势，以及保障覆盖面广、保障稳定、补偿水平高等特点，使该险种在诞生之初得到迅速推广并颇具成效。然而，由于险种自身内部及外部因素的局限性导致其后续发展面临困境。

（一）内部困境

1.保费厘定是否科学

自然灾害保险产品的准公共性及潜在消费群体的经济实力决定了其产品定价不能过高，而保险公司的偿付能力和供给水平保障又导致费率水平不能过低。由于自然灾害风险无法满足大数定律以及风险的非独立性，传统的精算定价方法已经无法简单地应用于该保险产品定价中。自然灾害保险的费率厘定本身是一个科学而精确的过程。此外，随着许多自然灾害民生险的保障范围不断延伸，其费率厘定难题进一步加大。然而，如前文所述，在实践探索中，不论采取哪种模式，不论该地区的经济发展水平或者受灾情况如何，甚至不论保障范围是否扩大，自然灾害民生保险的保费大致在一元左右，保额也在十万元左右浮动，甚至部分地区忽视保费的充足率，在上一年赔付率较低的情况下将后续保费下调，保费厘定的地区差异化及责任匹配性并不明显。政府出于自身财政预算和业绩的考虑，保险公司之间出于业务压力的考虑相互竞价，因而自然灾害民生险的费率大都由双方协商确定。有关自然灾害民生险保费厘定的原则和方式是否科学合理，实难肯定。

2.如何合理划分责任范围

不论哪种模式的灾害民生险，自然灾害公众责任险均为其主要险种。自然灾害公众责任险，顾名思义，其所承保的是政府对居民的责任，然而，按照我国《突发事件应对法》的相关规定，对因洪灾受到损害的，主要由国家承担救济和补偿责任。但是法律规定的是救济和补偿责任，绝不是赔偿责任。政府对于自然灾害所造成的居民的人身伤亡并没有法律上所认可的经济赔偿责任，因此，保险公司在经营此险种时，尤其在理赔的查勘定损时，就面临着责任界限划分的困难，从而增加保险公司的理赔费用。此外，自然灾害公众责任险承保包括暴风、暴雨、台风等诸多巨灾因素，范围较广，是综合风险类保险。保险公司如何在巨大的风险责任下保持偿付能力对保险公司的持续经营关系重大，而险种在实践发展中却出现了片面压价、无限制扩展责任范围及提升责任限额的趋势,如有的地方要求在现有价格水平下保险公司提供无过失责任基础的一切险,有的甚至还要保险公司承担诸如核电、军事以及种养业等非常规风险的损失,险种经营面临着稳健性、持续性的困境。

3.信息难题如何克服

信息不对称是自然灾害民生保险经营中所面临的一大难题。由于存在信息不对称可能会导致较大的道德风险和逆向选择，从而增加保险公司的风险管理难度。其中，道德风险是两方面的，一方面是居民的道德风险，居民得知政府为其投保了自然灾害民生险后，可能会疏于风险防范或者人为制造灾害致伤的假象而骗取保险金。另一方面是政府，政府投保自然灾害民生险后，将灾害赔偿责任转移给保险公司，可能会在防灾救灾方面不尽力，而将更多的精力和财力投入到能带来更多政府绩效的项目中。此外，由于政府与保险公司的目标导向不同，政府工作人员可能会出于当地居民的利益考虑，在为当地开据相关理赔证明时，故意伪造或降低标准，从而损害了保险公司的利益，影响了保险公司经营管理的效率。此外，逆向选择的现象也同时存在。在自然灾害发生情况比较严重的地区，当地政府更愿用较少的保费将风险转移给保险公司而投保灾害民生险，而低风险区的政府则会考虑到财政效率的问题，宁愿将财政资金投入到其他更能带来政府绩效的项目中，而可能不会选择投保。这样一来就会由于逆向选择问题产生“柠檬市场”，即投保灾责险的地区大都是灾害高发区。因此，如何制定有效策略降低保险双方的信息不对称，加大险种经营风险管理，是有效发挥灾害民生保险的社会管理功能不得不考量的问题。

（二）外部困境

1.制度可持续性如何保障

目前我国实践中自然灾害民生险的期限均为一年期的短期险。由于自然灾害民生险是需要政府出资为当地居民投保，因此该保险是否能够持续造福当地居民的关键在于政府是否有足够的续保动力。我国许多地方的政府政策出台缺乏连续性、系统性和可持续性。由于决策者短视行为的存在，人们对有形的、近期的事务更关心。人们在决策时会高估近期的收益而忽视远期的收益，即便这两笔收益的贴现时间长短都是相同的。而自然灾害民生险很显然并不属于短期就一定能给人带来回报的投资，因此也造成了人们对其作用的低估而不会选择购买。各地政府在为当地居民投保时可能出于各自的考虑，有可能是政绩因素或是当地财政因素，而选择短期或在其任职期间内能够给其带来利润的投资。因而当政府换届时，灾害民生险这一政策的持续性就无法保证了。此外，灾害民生险经营主体的持续性也是险种有效性的保障。自然灾害的发生具有一定的规律性，政府每一年度通过招标的方式选择合适的保险公司无可厚非，但是如果历年频繁地更换保险公司，一方面助长了保险公司的趋利心理，造成一些保险公司为了短期获利而为政府提供明显与风险不符的保费价格；另一方面不利于对自然灾害的长期管理，不利于保险公司提取应对巨灾的准备金或者盈余准备。

2.政府财政运作规范性难以保证

自然灾害民生险在我国属于全新的领域，其开发及运营包含多个环节。我们不仅要对各环节的问题各个击破，还要将这些环节有序地组织起来，使之形成一个完整的、可操作的制度体系。对重点问题的研究固然重要，但对制度进行全局性审视并对其实施路径进行规划，以增强制度的可操作性，也是非常有必要的。据前文分析，目前各地区的保费缴纳方式都采取政府统一投保的模式，并由政府缴纳保费。此方式减轻了居民的经济负担，保障了自然灾害民生险的覆盖率。但问题在于，各地区的保费来源五花八门，没有一个统一的正规渠道。有的来自福利彩票公益金；有的是由政府部门从救灾资金中支出，需要在支出之前集体决策，之后要向辖区居民发布公告。而事实上将救灾资金用来购买保险是违法的，不具有操作性。在社会经济活动管理日益规范的趋势下，保费支出仍缺乏正常的渠道，难以纳入财政预算。因此，该险种财政运作规范性有待完善。

3.民生保险是否切实服务于民生

自然灾害民生险所承保的范围一般为该市的全体公民，其所承保的范围很广，而事实上保险理赔数量却极少。厦门市政府自2009年投保自然灾害民生险以来，截止到2011年，两年半的时间里，仅有8笔赔付，已决赔款50.5万元。在保障对象如此之多、承保风险如此之广的前提下，该险种的理赔数量之少，使我们不得不质疑该险种是否真正发挥了作用。究其原因，可能是由于自然灾害民生险的宣传力度不够，有些居民完全不知道该险种的存在，即使发生了自然灾害也不知道可以从保险公司获取保险金。政府在对于险种的宣传上过度地注重形式宣传，而弱化了保险对象和范围、保险责任事故范围、赔付标准、理赔程序等重要内容和程序的宣传和普及，使得自然灾害民生险流于形式，沦为服务于政府的“面子工程”，而非真正服务于人民群众的“民生工程”。

四、我国发展自然灾害民生保险的路径选择

保险业“新国十条”明确指出，要围绕更好保障和改善民生，以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。以“政府投保，市场运营”的协作方式探索多种模式的自然灾害民生保险为我国巨灾保险制度的建立提供了新思路并积累了实践经验。然而，进一步推广自然灾害民生险之路任重而道远，我们必须至少从政策目标导向性、险种经营与管理、灾害风险分散机制三个维度进行合理选择，方能突破瓶颈。

（一）政策目标导向性的选择

一项政策是否发挥实效离不开一个合理的目标导向，自然灾害民生险亦不例外。自然灾害民生险，顾名思义，应该是一项以“服务民生”为政策目标导向的民生工程。因此，在该险种的发展路径中，政府应始终围绕这一目标而制定相关配套措施，让惠民政策落到实处，避免南辕北辙、事倍功半。

首先，转变宣传重点。由于自然灾害民生险是政府直接出资办理的，作为被保险人的居民并没有直接投入，因此许多居民并不知晓。在宣传上，政府部门应弱化形式宣传，强化自然灾害民生险的各项条款，尤其是对承保范围、理赔流程以及赔付标准等与居民利益息息相关的保险事项的宣传。借助于广播、电台电视和传单等多种方式进行广泛的宣传活动，提高居民对自然灾害民生险的认识。

其次，规范保费资金来源。保费资金来源的规范性直接影响该险种的可持续性。因此，建议设立专门的“保险服务民生”资金池，由财政在预算中给予安排，对资金池设定启动金规模，以后根据相关情况逐年适度增加，如有节余则将剩余额度滚存至下一年度。该资金池专门用于购买由商业保险公司提供、能惠及广大群众的政策性保险服务，如政策性农业保险、农房保险、自然灾害民生险等。

最后，明确各参与方的职责。划清政府与居民的救灾责任界限，调动居民积极主动投入到抢险救灾中，避免道德风险。市、区、乡镇、村等各级政府应明确其各自在灾害民生保险工作中的职责和重心，合理分工，形成系统健全的工作网络。

（二）险种经营与管理的选择

险种经营与管理是进一步发展自然灾害民生险必须面对的核心问题。基于对我国灾害民生险目前所面临困境的分析，笔者建议应从灾害民生险经营与管理的以下几个环节各个击破。

第一，划清险种责任范围。一方面，对于保险公司所无法掌控的风险责任，保险公司要谨慎承保，或以“除外责任”列明，以避免保险公司陷入巨大的经营风险之中。另一方面，国内外有关地震保险的理论和实践经验都较为丰富并日趋成熟，因此，保险公司可以在建立巨灾基金的前提下，适当地将地震划入到保险责任范围，增强地方政府和广大群众防灾抗灾能力。

第二，选择长期保险。目前我国自然灾害民生险大都为一年期的短期保险。对于短期保险，投保人即使在前几个周期购买了保险，由于自然灾害发生的频率低，如果没有发生灾害事故，投保人会受到负面强化因素的作用，在后几个周期内就不会购买保险，而长期保险则由于减少了决策次数而降低了负面强化因素对投保决策的作用。因此，长期自然灾害民生险对政府当局的投保行为能起到一定的约束作用。此外，长期保险通过在一段时间内将政府决策者的投保意愿锁定下来，为保险公司提供稳定的保费资金，扩大了保险基金规模，提高了保险公司的偿付能力，保证了保险公司经营的稳定性，在一定程度上避免该险种经营存在的财务性供给约束。

第三，费率实行地区差异化。目前各个地区的保费水平、保障程度以及责任范围都大同小异，由于各地区的风险因素、灾害发生的情况不一，基于保费负担公平性原则，不宜采取差异化不明显的保单来统一承保。笔者建议可以将所承保的区域根据各个灾害风险性质、发生频率和危害程度的不同划分成不同的风险级别地区，然后据此制定不同的保费政策，承保不同的保险责任、承担不同的保障程度。对于灾害多发区，可以考虑风险加成，提高保费，而对于灾害低发区，应考虑适当降低保费，使保费的收取更加科学合理。

第四，政商联手，共同定损。政府相关部门和保险公司的积极合作有利于减少险种经营中的道德风险，提高经营效率。当灾害发生时，民政部门与保险公司共同进行现场查勘定损，能减少保险争议，保障受灾群体及时获得经济补偿，恢复生产。

（三）灾害风险分散机制的选择

自然灾害民生险所承保的主要风险均为自然灾害风险，而自然灾害风险具有发生频率低、影响范围广、损失程度大、大数法则失效的特殊性。因此，在自然灾害民生险的风险分散机制的选择上，应建立“多层次”的风险保障体系，逐层分摊风险，使灾后风险融资结构方面实现多渠道和分层设置。

首先，加强灾害风险预警与应急系统的建设。目前，我国对灾害风险的管理意识上还没有完成由“灾后应急”向“灾前预防”的转变。对于灾害风险的基础性评估和事前预警工作相对薄弱，而这也直接制约着其他灾害风险管理主体行为的可行性和有效性。而对于灾后应急方面，由于参与协调应急救灾工作小组的临时性，在每次采取临时救灾措施之后，小组并不会被保留，因而各种灾害处理的经验和教训得不到很好的保留和发展。因此，政府部门投保灾害民生险后，不可忽视灾害风险预警和应急系统的建设，应定期进行防灾减灾救灾工作预演，积累充分的防灾救灾经验，防范于未然，减少灾害损失，从源头分散风险。

其次，建立专项保障基金。灾害基金作为风险防范的第二道防线，不仅可以提高保险公司经营的稳健性，而且能够保证受灾居民灾后得到及时的经济救助和补偿。因此，我们可以按照一定比例提取风险准备金来建立灾害基金。保险公司在弥补历年亏损并保证利润的前提下，可将经营灾害民生险的剩余利润也用于建立专项基金，并委托专业资产管理公司对该基金进行保值增值，以备灾年时使用。

最后，借助再保险转嫁风险。再保险属于地域上分散风险的有效机制，将局部区域内不可保的风险变为可保风险或准可保风险。再保险市场发展至今已经积累了相当丰富的管理灾害风险的经验,再保险产品的种类和数量都进入了一个成熟的发展阶段。因此，保险公司也可以利用再保险市场将其所承保的众多风险单位部分转移给再保险公司，由众多的保险人来共同承担，有利于保障直接保险公司经营的稳定性。