浅谈地方政府性债务限额管理的漏洞及风险控制应对措施

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，在审计署全面开展全国地方政府性债务清理甄别的基础上，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。随后相继出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、财政部《关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）》、财政部《关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知》（财预〔2016〕154号）、财政部《关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知》（财预〔2016〕155号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）、《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）等一系列规范性文件。应当说，经过近三年的改革和规范，势如荼火的地方政府性债务（以下简称：地债）扩张势态得到了有效遏制。但各地各级政府因项目建设的需要，仍巧立名目、变化花样、钻头觅缝地寻找着举债空间，试图规避制度限制、举债建设项目。究其因，仍是官员对政绩的追求欲望超过了对地债风险责任的担当、债务限额口径的模糊也为其提供了变通执行的可能。必须全面科学地设定地债口径，进一步强调地债风险防控的责任，才能有效地化解地债风险，抑制地债举借冲动。

一、地债限额的口径

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。那么，地债限额应该如何确定？实际情况又是如何确定的呢？

1.地债限额的理论口径

地债限额，理论上，应根据债务率警戒线确认。先说债务率，债务率是衡量地方政府债务风险的关键指标。债务率=债务余额/综合财力。其中，债务余额包含一般债务和专项债务；综合财力为公共财政收入、转移支付、政府性基金收入及国有资本经营收入之和。由此类推，一般债务率=一般债务余额/一般公共预算财力；专项任务率=专项债务余额/基金预算（含专项收入）财力。目前，地债债务率警戒线尚未明文确定一个量化的标准，通常以100%为界线。超过100%，则视为预警。地债限额即是在债务率达到100%时的举债额度。

从全国的政府债务水平看，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，如果以债务率衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，按照国家统计局公布的GDP数据计算，全国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

2.地债限额的实际确认

按照国发〔2014〕43号文的规定，“地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准”。

《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》亦对一般债务限额和专项债务限额的确认分别作了详细规定：财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。省级财政部门应当于每年10月底前，提出本地区下一年度增加举借债务和安排资本支出项目的建议，经省、自治区、直辖市政府批准后报财政部。省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑本地区公益性项目建设需求等，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省、自治区、直辖市政府批准后下达市县级财政部门。

可以看出，实际操作过程中，各地的地债限额并非根据债务警戒线倒推出来的，而是通过审批予以确认的。

二、地债限额的口径漏洞及风险揭示局限

由于债务确认的方法不够科学和严谨，导致地债限额偏离了债务率风险警示线，加上债务率参数的宏观性、静态性，导致用此项指标衡量一个地方政府负债额度的合理性，存在误判和缺陷。

一是初始债务限额采用非数学化模型认定。因首次（2015年）债务限额的确认，综合考虑了存量债务的合规性，债务限额往往依据存量债务的余额确认，个别地方受存量债务过高的影响，导致下达的地债限额超出了地债风险警戒线。个别地方债务限额对应的债务率甚至高达200%。

二是地债规模统计口径不够完整。个别地方以2013年地债审计口径统计截至2014年末的政府存量债务，对存疑债务未作进一步确认，加上后期新发生的债务未能及时补录，导致地债统计口径不完整，债务率不准确，掩盖了债务风险。根据《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》的规定，各级政府对非债券形式的债务，应当由政府、债权人、债务人通过合同方式，约定在国务院规定的期限内置换成债券的时限，转移偿还义务。偿还义务转移给地方政府后，地方财政部门应当根据相关材料登记总预算会计账（纳入债务统计）。但由于主观或客观的原因，个别地方仍存在债务统计疏漏的情况。

三是融资平台公司债务有渐变为政府或有债务的趋势。个别地方对政府融资平台的改制工作滞后，未严格斩断政府债务和公司债务的关联，仍有意或无意地为平臺公司融资出具担保函、承诺函或安慰函，导致平台公司的债务仍以显性或隐性的方式转化为政府债务。一些地方政府通过签订回购协议、明股实债以及承诺固定收益等方式变相增加政府债务的情况时有发生。

四是公益类项目建设的新生模式或许成为隐性地债。由于初始限额接近或超过债务率警戒线，导致地方政府难以通过争取新增债券方式举借债务。而公益性项目投资需求的客观存在，催生地方政府采取变通办法，在PPP模式不能适用时，或假借政府购买概念、或假借中长期财政预算保障方式，继续推进公益类项目建设，正在或即将变相增加地方政府债务。此类支出责任是实在的，但在地债统计时是隐性的，导致地债余额失真。

五是存量债务未能随收入口径调整及时转化类型。收入口径的调整必然对不同类型的债务率产生影响。如：土地计提基金改列公共预算收入、资源费改资源税、专项收入调整管理方式（从列收列支改为收支分离）等，增加了一般公共预算的财力，导致一般债务率下降、专项债务率上升。由此传导出的错误信息，会抑制专项债务的举借，却腾挪出了一般债务的举借空间，最终导致总体债务增加。若未及时随收入口径变化调整债务口径，将使原本平衡的基金（专项收入）收支预算出现赤字，并在表面上降低一般债务率，掩盖债务风险。

六是地债限额作为举债合理与否的评价参数存在局限性。一个地方政府举债规模的科学性，除举债总额外，还应考量债务的年度均衡性、与财力增长的匹配性等因素，并据此组织存量债务置换或申请新增债券，合理设置偿债期间，熨平债务高峰。若仅以债务率一个数值来判断债务限额的合理性，是僵化和教条的。

以上列举的只是针对地债限额确认和应用存在的一些问题，不排除其他因债务统计口径不完整，导致地债总额超过或低于债务限额的情况。目前，由于税收收入增速下滑甚至负增长，政府性基金收入也呈现负增长的态势，地方政府可用于偿还债务的财力期望值呈下降趋势，总体上应遵循审慎性原则，严格执行债务限额管理的规定，否则，债务风险将持续增加。

三、强化地债限额管理的风控措施

针对地债限额管理中存在的问题，为加强地债风险控制，建议采取以下措施完善地债限额管理。

一是要设计债务限额确认的数学模型，科学计算并严格控制地债限额。除债务率指标外，建议引进年度负债均衡率、债务余额波动率、偿债周期率等债务指标，综合考量一级地债的合理性。在分类债务限额管理的基础上，实行全口径债务限额总体控制。对于初始限额超越债务率警戒线的地方，限期整改，通过还本付息、做大收入蛋糕、严控新增债券额度等时间换空间的方式，持续稳定降低存量债务额度，压减债务率。并通过逐年压减债务限额的方式，最终将债务限额控制在债务率预警对应债务额度内。另一方面，要借助存量债务（债券）二次置换的机会，优化债务结构和偿债期间，熨平偿债高峰，防范地债风险。

二是要规范债务统计口径。在强化存量债务（债券）统计的前提下，对新增和存疑的非债券类债务实行全口径统计。对政府购买类支出实行总额控制，将政府购买服务计划、财政中长期支出计划、PPP项目项下的年度支付计划全口径统计后，纳入地债限额管理，逐年制定年度政府购买支出预算，并足额保障。

三是要严防严控平台公司债务转化为政府债务。必须严格执行《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》的规定，要求融资平台公司在境内外举债融资时，向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确其新增债务依法不属于地方政府债务。对于2014年后平台公司承接并垫资建设的政府委托的公益类项目，要通过争取新增债券方式消化，或以PPP方式转化。

四是要建立健全债务口径随收入口径即时调整的机制。根据财政部有关收入口径调整的通知，在调整收入口径時，要依据存量债务还款来源的设定，对存量债务、置换债券及时相应地进行债务类型变更，防止债务率的失真和地债风险虚警。

五是要强化地债信息公开管理。各级财政部门必须严格执行财政部有关信息公开的规定，定期向社会公开各类政府债务限额、余额、期限结构、使用、偿还等情况，主动接受社会监督，防止瞒报、漏报地债情况的发生。

六是要建立健全责任追究机制。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究政府主要责任人的责任。将地债限额管理纳入政府主要负责人的经济责任审计事项，加强经济责任问责管理，对违法违规举借地债和违规使用地债资金的，追究相关人员责任。敦促政府主要负责人履行地债风险防范第一责任，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解地债风险。

作者简介：

王荔，女，昆明市财政局阳宗海风景名胜区分局，邮编：650106。