枣庄市推进乡镇行政管理体制改革的实践与探索

王昌锋

关键词：乡镇 行政管理 体制改革

去年以来，中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见和关于加强乡镇政府服务能力建设的意见。围绕中央文件精神要求，枣庄市编办组织调研组深入部分乡镇开展了“百家单位调研活动”，就近年来乡镇行政管理体制机制实践与探索开展调查研究。

一、基本情况

近年来，按照中央和省里部署要求，枣庄市先后多次推进乡镇行政体制改革，乡镇管理体制不断优化。

（一）2001年乡镇机构改革。此次改革，对全市90个乡镇（街道）区划进行撤并整合，撤销了3万人口以下乡镇建制，共调整设置64个乡镇（街道）。按照省编办《关于市县乡机构改革有关问题的通知》要求，各乡镇普遍设立5个行政机构和8个事业单位；全市乡镇行政编制精简20%。各区（市）以核定下达的编制为基数，组织了编制内人员进行竞争上岗，乡镇人员结构得到优化。

（二）2011年乡镇机构改革。根据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，全市64个镇街划分为一类镇21个（其中街道6个）、二类镇41个（其中街道10个）、三类镇2个（街道2个）。按照相关要求，综合设置镇街工作机构。在现有行政编制总额内，重新核定镇街使用行政编制和领导职数。

（三）2016年镇街行政管理体制改革工作。根据鲁政办发〔2016〕6号文件精神，在落实好乡村安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管等工作基础上，探索在镇街实行党政班子成员负责制的工作运行机制，对全市64个镇街党政机构和事业机构重新进行规范设置。统一设立综合行政执法办公室，作为镇街综合监管执法平台，承担镇街区域内各类执法活动的综合协调、依法查处和日常监管等职责。

（四）滨湖镇行政管理体制改革试点。2012年，滕州市滨湖镇被确定为全省经济发达镇行政管理体制改革8个试点镇之一，形成了可复制推广的“扩权强镇”改革经验。试点工作开展以来，围绕下放权限进行改革，制订了权力下放清单，设立政务服务中心和综合执法办公室，破解人才、资金、土地等制约因素进行系列改革。2015年度，重点围绕行政管理体制深层次改革，打破原有的“七站八所、五办六中心”的机构设置模式，设置“四办三中心”，实行人员岗位管理，实施“大部门制”整合。另外，滕州市综合行政执法局在各镇街派驻执法中队开展综合执法，设立了滕州市政务服务中心滨湖分中心推进行政审批制度改革。

二、面临问题

（一）在“权”方面，责大权小。有的县级职能部门随意将工作任务转嫁给乡镇政府，乡镇形成“上面千条线、下面一根针”的被动应付工作局面。在试点改革中，虽然通过委托、授权等方式将县级职能部门职权下放到乡镇，也制订了权力清单，许多是好看不好用，法定权力仍由县级职能部门行使，特别在行政执法上缺少权威。承担的招商引资、环境保护、安全生产、信访稳定等都是“一票否决”的硬任务，乡镇政府在这些方面有责无权，看得见管不着，甚至做了一些“干不了、不该管”的事。

（二）在“钱”方面，捉襟见肘。中央和省里的转移支付核算到县级财政，乡镇地税所、财政所都是垂直管理，乡镇可支配财力的自主权不多，一些乡镇公共基础建设投入不足，公共服务能力不强。加上乡镇待分流人员较多，财政支出压力大，一些乡镇时常欠发工资。许多派驻乡镇的机构都需要乡镇在财力上支持，如派出所、法庭、检察室的辅助人员工资支出和市场监管机构的办公经费也都消耗着乡镇财力。

（三）在“人”方面，人才不足。一些乡镇除了换届调整党政班子及统一分配的省委组织部选调生外，多年没有新进人员，普遍缺乏规划建设、社会管理等方面人才。主要原因一是乡镇财政供养压力大，不愿意申请新增人员；二是乡村人才缺少晋升空间，工资也不高，缺少工作积极性；三是统一分配的选调生多数被上级机关遴选或借用，存在留不住人现象。

三、对策探索

在前期乡镇行政管理体制改革试点工作经验的基础上，结合《枣庄市新型城镇化工作等6个三年行动计划（2016-2018）》目标任务，枣庄市编办拟定了《关于复制推广滕州市滨湖镇行政管理体制改革试点经验的意见》，探索进一步推进经济发达镇体制机制改革，着重抓好以下几方面：

（一）扩大镇域经济社会管理权限。重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。理顺区（市）、镇的关系，制订乡镇权力清单、责任清单和公共服务清单，做到权责相称。将基层管理迫切需要且能够有效承接的县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

（二）构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，强化镇党委领导核心作用，统筹镇党委和政府机构设置，减少管理层级，建立健全工作机制，优化业务流程。复制滨湖镇“四办、三中心、一平台”设置模式，推广“大部门制”改革，对现有党政行政事业机构优化设置，编制统一使用、人员分类管理，实行“五办、四中心、兩平台”体制。通过优化组织机构，创新人员配置方式，建立机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制高效的新型基层政府组织架构。

（三）推进集中审批服务和综合行政执法。规范建设镇街便民服务中心和综合执法办公室平台。整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，实行“一门式办理”“一站式服务”。公开办事依据和标准，精简程序和环节，规范自由裁量权。推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法，积极推行行政审批和公共服务网上办理，方便群众办事。

（四）建立务实高效的用编用人制度。在机构编制限额内，赋予经济发达镇灵活用人自主权。大力推行政府购买服务，凡是适宜通过政府购买服务提供的工作都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。调剂部分行政编制或事业编制，用于加强试点镇人才需求，今后将机关事业单位进人招录计划重点向镇级倾斜。推进机关公务员职务与职级并行、事业单位管理岗位职员等级晋升制度，落实基层干部待遇政策，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。

（五）探索适应经济发达镇实际的财政管理模式。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。落实支持农业转移人口市民化的若干财政政策，促进基本公共服务均等化。结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政分成办法。鼓励金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构、村镇银行等新型农村金融机构，为城镇建设发展提供金融服务。

（六）支持镇域项目建设和培植民营企业发展。鼓励支持镇域公共基础设施项目建设，对基础性、长远性项目纳入市、区（市）重点项目规划，提升镇域公共服务能力。培植镇域民营企业发展，推动镇域内工业园区建设，研究制订重点民营企业帮扶措施，解决制约镇域民营企业发展的突出问题。对创新能力强、市场前景好、发展空间大、诚信纳税的中小微企业进行综合评估，拉出民营企业培植目录，财政给予政策性扶持奖励，同时由市、区（市）级领导重点帮包，相关部门跟踪服务。

四、下一步工作建议

（一）加快推进县域经济社会发展，进一步出台乡镇配套改革政策。发挥好县级政府和乡镇政府在区域经济社会发展中的重要作用，能够促进城乡经济协调发展，缩小城乡发展差距，加快城乡一体化进程。一是建议细化县乡政府事权，规范乡镇权力清单，强化县级政府的事权和支出责任，进一步明确乡镇功能定位，解决乡镇政府“身大衣小、责大权小”的问题。二是建议上级政府相关部门继续在户籍制度、社会保障、基层民主政治，以及农村信贷、金融投资、公共基础设施等方面加快推进县域经济社会改革，制定有利于县乡发展的政策，确保体制机制改革与经济社会发展相配套、同推进。

（二）完善县乡财税体制，加强乡镇公共服务能力。经济发展、社会管理和公共服务是乡镇政府职能的有机整体。但现实中，有些乡镇对于经济发展相当重视，而对加强社会管理和提供公共服务存在能力不足，致使镇级公共产品短缺，社会事业发展滞后于经济发展。目前，以分税制为框架的财税制度只实行到县，县级政府对镇级政府实行的是统收统支的财政体制，县镇之间财税分成间不平衡是制约乡镇发展一个因素。

（三）进一步优化乡镇组织机构，探索人员编制管理方式。通过近年来的乡镇机构改革和试点改革，乡镇的组织机构越来越符合乡镇行政管理体制运行特点，但仍存在上级部门干预乡镇机构编制事项的问题，需要从制度上予以优化。建议探索乡镇编制管理方式，适量调整乡镇编制数额，统一设立乡镇编制，将现有行政编制调剂到县级使用，以解决县级行政编制的不足和事业单位改革需求行政编制的问题。同时，还要妥善解决乡镇机构改革遗留的待分流人员、三支一扶及村官等人员管理问题。

（四）鼓励乡镇培养人才，强化人才保障支撑。由于乡镇体制的局限性，试点镇考录人才、吸引人才、留住人才面临许多现实困难，农村鄉土人才也缺少提升空间，人才保障支撑能力较弱，成为制约其发展的一个瓶颈因素。建议在乡镇公务员、事业单位招聘名额上，制定出台留住人才的相关政策，支持乡镇吸引并留住优秀人才。比如，中央和省从基层遴选公务员时，遴选制度让基层人员“争先恐后”地往上走，以致乡镇不愿意申报考录计划，对此，建议可建立遴选补偿机制，增加对乡镇的转移支付，鼓励乡镇培养人才，让人才在基层得到锻炼。