创新完善财政支农政策 推进农业供给侧结构性改革

摘要：本文通过梳理当前财政支农政策体系，分析浙江省农业发展特点与短板，从政策供给角度，提出创新完善财政支农政策，推进浙江农业供给侧结构性改革的建议与措施。

关键词：财政；支农政策；供给侧改革

当前，我国农业发展面临新形势，粮食产量持续增长，库存压力不断增大，农业生产资源与生态环境日益衰退，农业可持续发展基础依然薄弱，绿色优质农产品供给不足，农业效益进一步下滑，农民增收难度增大，推进农业供给侧结构性改革势在必行。

一、现有财政支农体系及成效

（一）财政支农政策体系

1.农业补贴支持政策。主要包括对农业支持保护补贴和规模种粮补贴、旱粮补贴等对农民的直接补贴政策，以及粮食最低收购价格政策、粮油临时收储政策等主要农产品的价格支持政策。

2.农业发展支持政策。主要包括农田水利设施建设、高标准农田建设、土地整治政策等农业基础设施建设投入政策以及以支持农业科技、推进育繁推一体化建设，发展现代农业，支持农业标准化，延伸产业链，提高农业综合竞争力为主的农业产业扶持政策。

3.可持续发展支持政策。主要包括：对森林生态补偿、耕地保护补偿等对农业资源的保护政策，对农作制度创新、农作物秸秆等农业废弃物综合利用、开展绿色生物防控、生态循环农业节点工程建设、畜禽粪污综合利用试点，以及渔业资源增殖放流，“一打三整治”等支持可持续农业发展政策。

4.新型农业经营主体扶持政策。主要包括：专项扶持农民专业合作社、家庭农场发展的政策、针对农业龙头企业的贷款贴息政策，以及“千万农民素质提升工程”、新型职业农民培训等农民培训项目。

5.扶贫开发支持政策。主要包括：支持实施低收入农户奔小康工程、低收入农户收入倍增计划、重点欠发达县特别扶持计划和山区经济发展项目等，促进低收入农户增收，加快区域协调均衡发展。

（二）我省财政支农成效

1.农业基础地位不断巩固。加大水利建设投入，保障治太骨干工程等重大水利项目以及农田水利等面上水利项目建设。支持“百万”造地保障工程、“812”土地整治工程实施，推动低丘缓坡等资源的合理开发利用。以农业“两区”建设为平台，加大对农业设施的建设投入，到2015年底，累计安排省级基层农业公共服务中心建设以奖代补资金1.02亿元，建成基层农业公共服务中心1109个，全面完成建设任务。省以上财政共整合投入农业“两区”建设资金121亿元，累计建成现代农业园区总数818个；建成粮食生产功能区676.74万亩。2016年起，重点支持深化农业“两区”，以创建农业产业集聚区和特色农业强镇“一区一镇”为抓手，推动“两区”集聚、融合、创新、共享发展，促进主导产业竞争力进一步提升。

2.美丽乡村建设水平显著提高。2014年起，按照“五水共治，治污先行”的部署，省财政进一步加大统筹整合力度，支持深入实施“千村示范万村整治”工程，重点支持农村生活污水治理。加强历史文化村落保护利用，开展农村垃圾减量化、资源化处理试点，努力提高美丽乡村建设水平。截至2016年，86%建制村实现生活垃圾集中收集有效处理，16%的建制村实现垃圾减量化资源化无害化处理，农户生活污水治理，实现了治理范围内村庄治理有效全覆盖，全省农户受益率达到74%。

3.农民收入不断增长。省财政在支持加快发展现代农业，深入实施千万农民素质提升工程，推进农业生产经营体制机制创新，带动农民增收的同时，不断加大扶贫投入，全面推进精准扶贫。2014—2016年，累计安排扶贫资金95.38亿元，促进加快发展地区民生水平提升和内生功能增强。2015年，全省全面消除家庭人均纯收入4600元以下的贫困现象，在全国率先完成脱贫攻坚任務。2016年，积极探索扶贫新模式，省财政安排2.15亿元，支持启动实施光伏小康工程试点，全省低收入农户人均可支配收入首次突破万元，“消除4600”成果得到全面巩固。

二、浙江省农业发展特点与短板分析

浙江省位于我国东部沿海地区，素有“七山一水二分田”之称，农业资源相对匮乏。自上世纪90年代以来，浙江省根据自身农业生产资源禀赋条件与特点，率先探索以市场化为导向、生态高效为特色的现代农业发展道路，先后提出发展“效益农业”、“生态高效农业”等战略，对农业投入力度不断加大。

2014—2016年，省级财政累计安排支农专项资金483.5亿元，年均增长11.3%，稳定的财政支农投入，有力支持了“三农”发展。农业产业结构不断优化，生态高效特色明显，家庭农场、专业大户、农民专业合作组织发展迅速，多元的农业经营体系初具雏形，现代农业发展走在全国前列。全省农业发展在取得可喜成绩的同时，也存在着供给侧短板与不足，比较突出的问题可以归纳为以下几点：

（一）农业环境有待改善。全省高标准基本农田仅占基本农田总量的42 %；仍有约三分之一的农田处于靠天吃饭的状态，农田灌溉有效用水程度偏低，抗自然风险能力低。农业生产高度集约化，全省单位面积化肥施用量、单位面积农药施用量均高于全国平均水平；农作物秸秆综合利用率、农村清洁能源利用率仍需进一步提高，农业资源利用强度过高和农业废弃物综合利用不足并存，农业面源污染不容乐观。

（二）三产融合程度不高。据统计，浙江省农产品加工与鲜销产品比约为2：1，龙头企业加工带动作用与能力不强。以农旅结合为特色的多功能农业也急需进一步拓展，仅在茶叶等少数产业进行了示范性农业全产业链探索，农业三次产业融合任务十分艰巨。

（三）农业公共服务供给相对不足。农产品质量安全监管与追溯体系建设、优质农产品价格形成机制、农业生产社会化服务、农业科技创新和成果转化推广，以及农业生产保险、金融支持等方面有待加强。

（四）农民增收难度增加。随着农业主要矛盾由总量不足转变为结构性不平衡，农业生产成本快速上升，大宗农产品价格呈现下降趋势，农业比较效益下降，通过增产实现增收难度增加。

三、浙江省财政支农体系面临的挑战

（一）财政政策导向亟需调整。

随着农业发展阶段与环境的变化，以及消费需求结构的变化，财政支农政策导向应从支持促进农产品产量增加为主向提高农产品供给质量和效率转变。着力提高农业全要素生产力、坚持质量兴农，加快科技进步，创新经营方式；坚持效益强农，促进一二三产业融合发展，提升农业价值链，提高农民收入；坚持绿色发展，促进农业生态协调、环境改善相互融合统一。

（二）财政支农方式亟待改变。

市场化手段运用相对欠缺。直接补助方式在我省农业生产基础薄弱时期发挥了重要的作用，有力地促进了“三农”事业发展。但随着农业发展环境的变化，这种补贴方式带来的问题逐步暴露，主要表现为：一是政府对微观主体经济活动进行直接干预，资源配置效率較低；二是增加了微观主体对政府的依赖程度，导致主体自我发展能力较弱；三是财政资金难以有效引导社会资本参与农业项目建设，导致财政支农支出压力较大；四是容易滋生寻租问题。

四、财政支农改革的对策与建议

按照“划清边界、厘清事权、做好蛋糕、集中财力办大事”的理财思路，深化财政支农改革应当进一步理清农业补短板的思路，甄别农业短板的性质，创新补短板方式，着眼于助推农业供给侧结构调整，调准焦距、精准发力，不断完善财政支农政策，建立健全以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的财政支农政策体系和激励约束机制，加快农业现代化进程，提高农业综合竞争力，实现农业增效、农民增收、农村增绿。

（一）完善政策体系。进一步梳理现有财政支农政策，对支持内容、方向相似政策以及失效政策进行清理归并，增强政策统筹，盘活存量资金，协调不同归口管理部门但是绩效目标一致或类似的财政支农政策，集中财力办大事，支持保障重点工作。按照事权与支出责任相匹配的要求，厘清事权，加强统筹谋划，探索实行“大专项+任务清单”的管理模式，把财政支持政策与任务清单相结合，重点推进省级任务整合，形成各部门、各层级协同配合、上下联动的财政支农管理体系。

（二）优化支持方向。从制约农业可持续发展的重点领域和关键环节入手，将政策支持重点和支持方向调整到“保供给、促增收、优生态”上来，重点支持建立健全农业生态系统保护补偿机制，加强品牌建设，不断完善促进农民持续增收的扶持政策，探索实施农业资源环境突出问题治理的有效措施，加快完善相关财政支农政策体系。

（三）加强市场化导向。加快推进政策性农业信贷担保机构的建设和运作，加强农业基金、信贷担保、贷款贴息、股权投资等市场化方式在农业领域的应用，注重发挥市场形成价格作用；同时，划清边界，有效发挥政府作用，通过提供基本公共服务、制定市场运行规则、强化市场监管等方式，弥补市场缺陷，形成市场、政府和社会作用有机统一、互为补充的良性发展机制。

（四）建立导向明晰的财政支农政策评价体系。制定完善政策绩效目标，逐步建立以绿色生态为导向、科学合理的绩效评价指标体系，强化对政策的外部监督，探索形成常态化的财政支农政策绩效评价机制。

责任编辑：凌玉