刘士林：好的城市规划，应当掌握“聚散”之道

刘士林：好的城市规划，应当掌握“聚散”之道

刘士林，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家

城市如何才能规划好？这是各界一直在热议的话题。如果说，过去可以把失败的原因归结为规划意识不强、规划观念和技术落后、规划的法律地位不明确等，那么，当下这些问题在很大程度上已被解决，但实际情况仍是“不做则已，一做也和过去差不多”。开始我们以为这主要是中国的问题，后来发现包括美国在内的西方国家，很多规划也是“白做”的，或者实施效果与初衷差别很大。这就意味着，可能有一些基本的东西有问题，如我们城市的理解是否全面、政策和规划制定者的理念和技术模式是否符合城市发展规律等。

“只强调集中”会出大问题

从世界城市发展史的角度看，城市最突出的本质和最主要的规律是“集中”。

一方面，这是由城市的天性和本质决定的。马克思指出，城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村里所看到的都是完全相反的情况：孤立和分散。城市空间特有的集聚功能，被20世纪最伟大的城市史家芒福德称为“容器”本质。但这本身也是一种深刻和无解的矛盾。

“容器”具有的集聚和裂变功能，可以极大提高城市生产生活的效率和效益。但任何“容器”都是有限的，一旦里面塞的东西太多，就会影响“容器”正常的功能和存在，甚至导致“容器”解体。

城市的形成离不开“集聚”，但过度“集聚”又会导致城市解体。这在深层次上表明，“集聚”只是城市总体规律中的一部分，与城市“集中”本质和规律相对立的，还应有另一个指导城市规划的理念，这就是“分散”。如果只看到“集中”而无视“分散”，就不会完整认识和把握城市的本质和规律。我们今天的城市建设实践，也恰恰证明：“只强调集中”是会出大问题的。

另一方面，这与我们把当代城市化称为“都市化”相关。与人口流动相对均速、资源分布相对合理、社会变迁相对缓慢的城市化不同，以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的都市化进程，已成为影响当今世界政治、经济、社会和文化发展的核心机制与主要力量。

我们研究团队发布的《2016中国城市群发展报告》显示，京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、中原、成渝、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖九个城市群的面积约占全国的13．3%，但人口和GDP总额分别占到46．6%和66%左右。这充分说明，都市化进程造成了人口、经济、资本、信息、文化等方面更大规模的集聚与更高水平的集中。这同时也是人口与资源分布失衡、区域发展差距增大、城乡与城市内部贫富分化以及都市生活环境、精神生态恶化的总根源。

可见，“集中”是一把“双刃剑”。它带来城市的发展和繁荣，也造成了过度拥挤和各种污染。从尊重城市发展规律的角度看，这是只知道“集中”而忽略“分散”的结果。由此带来的一个觉醒是，在认识和利用城市发展自然规律时，除了充分考虑“集中”，同时也要高度尊重“分散”。

“点—轴”发展带来“惊人相似”

在我国区域和城市规划中，一直占支配地位的是“点—轴系统”理论。1984年，陆大道吸取区位论和空间结构理论，提出“点—轴系统”理论，设计了国土开发和经济布局的“T”字形战略。其中，这个“点”主要是指城市，“轴”主要是指依托城市形成的交通线路。在区域战略规划上，先确定区位优势明显、经济社会发展较好的“点”，再规划建设大型交通运输基础设施把这些“点”串起来，由此形成具有带动作用的经济带或城市群。在城市内部，也是先确定几个基础比较好的“点”，再以它们为节点布局交通和基础设施建设，进而形成一个城市发展的骨架或新引擎。尽管这些战略和规划会有一些具体区别，但在紧紧围绕“集中”做文章这一点上是高度一致的。这就是我国区域和城市规划往往“惊人相似”的主要原因之一。

对“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”，既要“一分为二”地来认识和评价，也要有历史唯物主义的方法和态度。

作为我国区域和城市规划的重要指导理论，“点—轴系统”对改革开放以来的国土开发和经济社会发展发挥了至关重要的作用。例如，1987年《全国国土总体规划纲要》将长江流域列为全国国土开发的一级轴线，直接孕育和催生了30年后的长江经济带国家战略。目前，长江经济带包括沪、苏、浙、皖、赣、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面积约占全国的21%，人口和经济总量均超过全国的40%。这是以长江沿线重要城市为“点”、以长江黄金水道为“轴”，实施“集中化”发展取得的巨大成就。

但在今天看来，“点—轴系统”理论和城市规划“集中主义”也存在明显的问题：一是由于高度强调“集聚”，必然造成区域和城市发展出现比较严重的两极分化。被圈进“点—轴系统”或距离较近的，容易获得丰富的政策、人力、资金、资源等；而没有被圈入或距离较远的，不仅很难获得发展资源，相反还会面临资源严重流失的压力。二是片面强调“经济发展”，没有或很少考虑资源和环境的可承受度和可持续性。以长江经济带为例，在区域经济学理论的主导下，长江经济带被定位于发展“内河产业带”或“内河经济带”，这与以人为本、注重资源节约和环境友好的新型城镇化，不仅相冲突而且背道而驰。很明显，包括长江经济带在内的很多区域，不能再按照传统“经济区”的发展路子走了。

“分散主义”的两个规划理念

对“点—轴系统”理论进行反思和扬弃，基于城市分散发展本质和规律的“分散主义”规划理念和模式。这里以西方的新城规划和我国的城市群战略为个案略加说明。

工业革命以后，西方大城市迅速发展。至19世纪下半叶，伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等均出现人口拥挤、环境污染、社会两极分化等“城市病”。有学者认为，城市中各要素的过度集聚是“城市病”的根源，而应对“城市病”的主要手段是在母城旁边另建“新城”，接纳“老城中装不下的东西”。

这是一种与城市规划的“集中主义”完全不同的新思路。于是，“田园城市”“广亩城市”等新城形态开始出现。芒福德还进一步提出了“灵妙化”的对策，这个新概念的意思是“变得精微小巧”。在城市过于庞大和复杂之后，只有通过“去集中化”，才能保持城市各种功能、各种势力与各种需要的平衡。

以城市群为主体的新型城镇化，则是一种针对“都市化”的分散发展模式。城市群意味着合理的城市层级关系和良好的分工体系，本质上是一种“分散主义”的发展模式。

现代城市化主要有两种方式：一个是单体式的，另一个是组团式的。前者的目标是在空间、交通、人口、经济、金融、文化等方面建成具有“寡头”性质的大都市；后者是在区域内建成形态清晰、功能协调、“一荣俱荣、一损俱损”的“城市共同体”。与孤独发展的“大都市”相比，城市群按照合理层级和分工体系，既可以防止“过度集中”，也可以防止“绝对不足”，是城市发展的更高境界。

总之，城市是一个“容器”，也是一个有机体。一旦“装的东西过多”，超出了自身的承受极限，就必须学会“做减法”和“减负”。

更多考虑多点多线式布局

需要指出的是，倡导“分散主义”，并不是要完全否定“集中主义”。理论上，城市的生命力在于集聚功能。实践中，在城市化水平较低的区域，仍需要通过集中和集聚形成增长极和动力轴。“集中”和“分散”各有合理性。没有“集中”就没有城市，而没有“分散”就没有健康的城市。在这个容易走极端、非此即彼的时代，我们应当坚守一种持平之论。

作为“集中”最高代表的“大都市”虽然带来了不平衡、不协调和“两极化”等问题，但也刺激、带动了中小城市和农村地区的经济发展和生活方式现代化。一个关于中国新农村建设的发展报告显示，凡是建设得好的新农村，无一例外分布在北京、上海等周边。在我国中西部地区，人口和资源的集聚化水平总体偏低，是这些地区发展缓慢和乏力的主要原因，现阶段仍需通过集聚形成发展骨架、获取发展动力。

但也要看到，目前中西部、农村地区、大都市郊区的各种经济社会问题，与一段时期以“都市化”为基本特征的集中发展息息相关。这种“极化”发展是不稳定和不可持续的，往往造成人口密度过高、人口总量过大、建设用地紧缺、房价飙升、交通拥堵、公共服务下降、文化特色缺乏等突出问题。因此，在规划新一轮城市发展目标时，应适度按照“分散”的理念来谋篇布局。

最后要强调的是，“过度的分散”与“过度的集中”都不是城市理想的空间形态。但在“城市病”集中爆发的大背景下，适时放弃以集聚、集中、极化、中心化为目标的城市规划和建设理念，更多考虑人口、资源的多点、多线、多面式的布局，对新型城镇化的健康和可持续发展是非常重要和必要的。