日本PPP发展中政府的作用及对我国的启示

闫竹++赵伟欣++陈志敏

摘要：PPP模式被引入日本以来，发展十分迅猛，显著提高了日本公共产品和服务的供给效率，这与日本政府发挥的重要作用密不可分。日本政府的良好做法主要包括：出台推进PPP的专门法律、成立推进PPP的专门机构、统一对PPP的理念认知、创新PPP融资支持模式等。当前，我国PPP发展面临诸多阻碍，包括法规政策环境不健全、缺乏推进PPP的协调机构、对PPP认识不清、缺乏对PPP项目的融资支持等。日本政府的经验，为PPP在我国的顺利推进带来诸多启示。

关键词：PPP；日本；政府作用

政府和社会资本合作（Public Private Partnerships，PPP，或称公私合营模式）是指政府与社会资本通过特许经营、购买服务、股权合作等方式建立长期合作关系，从而增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率。当前，我国经济下行压力加大，地方政府融资能力下降，公共服务需求却由于新型城镇化和脱贫攻坚的持续深入而不断增加。在此背景下，PPP被寄予了释放投资潜力，缓解地方政府债务压力，提高公共服务供给效率的期望。但是我国在大力发展PPP的过程中遇到了诸多的瓶颈和障碍，本文试图以日本推进PPP的经验为镜鉴，探索我国PPP健康发展的可行路径。

一、 日本PPP模式的基本情况

20世纪70年代～80年代，受新自由主义思潮的影响，日本政府开始意识到“利用民间活力”的重要意义，鼓励公共部门和私营部门共同投资设立法人（即“第三部门”），吸引私营部门参与公共基础设施建设。但是，由于公共部门和私营部门联合管理层工作的低效率以及项目选择缺乏经济可行性（Takamasa & Miki，2003），大量“第三部门”出现财务困境，甚至走向破产。为应对20世纪80年代末泡沫经济破裂后的通缩局面，日本加大了公共设施投资建设，但这些投资主要靠政府赤字提供支持，结果导致日本的政府债务率持续攀升。

20世纪90年代末，PPP模式被引入日本，并得到日本政府的大力推广。日本PPP模式借鉴了英国PFI（Private Finance Initiative）理念，即针对公共基础设施的规划、设计、建设、维护、管理及运营，利用民间资金、经营能力及技术能力，使同等水平的服务更为廉价，且在同等价格的基础上提供更为优质服务的方法。PFI是PPP的一种类型，偏重于强调社会资金的主动介入，政府的目的在于获取有效的服务。与传统的公共项目不同，在PFI项目中政府不再介入项目的设计、建设等过程，只购买最终的公共服务，因此政府可以从传统模式的复杂过程中解脱出来，去规划更多的项目。

日本PPP模式自20世纪90年代以来发展迅速，截至2015年3月底，日本累計推进PPP项目数量489个，累计项目金额45 015亿日元。从项目投向来看，教育和文化领域PFI项目数量最多，共165个，占总项目数的33.74%；其次是健康和环境领域，共85个，占总项目数的17.38%；城市建设领域PFI推进项目数量居于第三位，共73个，占总项目数的14.93%；此外，PFI项目还投向了社会和福利、产业、安全、政府机构建筑和宿舍等其他领域。从项目主体来看，地方政府是PPP项目的主要实施主体，项目数量占总项目数的77.30%。

二、 日本政府推进PPP的主要做法

日本PPP项目近年来发展迅速，与中国PPP的低签约率形成了鲜明对比。纵观PPP在日本30多年的发展经验，政府在其中发挥了重要作用。日本政府的良好做法主要为以下四个方面：

1. 出台推进PPP的专项法律。日本政府通过立法手段推动公共服务向社会开放，不仅为推进PPP建立了健全的法律制度环境，而且增强了投资者信心、降低了项目风险。1999年，日本政府出台《民间融资社会资本整备（PFI）法》（简称“PFI法”），用于促进和规范PPP在日本的健康发展。此后，随着形势的变化，PFI法又经过了多次的修订和完善。日本PFI法主要规定了以下内容：一是PPP的目的、对象、基本方针、社会资本的范畴和选定程序等；二是PPP项目推进的具体流程；三是物有所值评估（Value for Money，VFM）、风险分担等指引；四是招投标过程、项目实施过程、项目评估过程等的信息披露要求、评估方法等。这些举措为PPP模式在日本的顺利推进提供了良好的法律保障（Kleiss和Imura，2006）。

2. 成立推进PPP的专门机构。1999年，依据PFI法的相关要求，日本政府成立了PFI推进委员会。该委员会由9名委员和11名专家委员组成，委员和专家委员均是从有学识经验的人中精心挑选，且由内阁总理大臣直接任命，委员会下设的秘书处设在内阁府PFI推进室。

PFI推进委员会是一个咨询机构，其职责主要有六个方面：一是对PFI项目的实施情况和民间投资者的意见进行调查研究，在认为有必要实施PFI项目时，向内阁总理大臣或相关行政长官提出相应建议，以此促进和协调国家PFI项目的顺利推进；二是与政府相关部门共同收集国外PFI项目的实施状况、相关法律制度、税收制度等信息，为PFI项目的参与者提供便利；三是向内阁总理大臣及其他负责PFI项目的机构进行建言和建议；四是听取民间投资者的意见，必要时向内阁总理大臣或有关行政长官建言；五是负责宣传PFI推进委员会的活动，提高国民对PFI的了解程度；六是收集分析PFI项目信息，在调研基础上，做必要的协调工作。

2011年日本政府又设立了PFI推进会议制度，并直接向内阁总理大臣负责。该制度成立的意义在于：一是出台实施PFI的基本方针；二是协调相关政府部门之间的关系；三是谋求PFI事业与普通公共事业在制度上的平等地位。PFI推进会议每年召开1次～2次，主要根据PFI推进委员会提出的建言报告，审议决策PFI法修订、PFI基本方针出台及修改、PPP/PFI改革计划等重大事项。

此外，其他相关政府部门（如财政部门、税收部门等）根据PFI推进会议的决策，配合出台补贴政策、修订政策手册、组织国际研讨会，共同推进PPP项目的顺利开展。

3. 统一对PPP的理念认知。日本政府推进PPP的基本理念是实现物有所值（VFM）的最大化和风险的最优分担。采用PPP模式的基本前提是，与传统利用公共资金进行投资相比，利用民间资金参与投资应更有效率，VFM即是效率比较优势的评价指标。在提供相同公共服务水准的前提下，贯穿整个公共服务项目的费用包括设计费、建设费、维护管理费、利息支付等其他相关费用（生命周期成本），政府自身实施的财政负担费用高于采用PPP模式的预估费用，存在VFM价值，因此，与政府直接提供服务相比，委托民间更高效。

如果采用PPP模式，公共部门和民间资本还应对从项目建设到运营的长周期内可能遇到的各类风险进行最优化分担，从而实现VFM最大化。这根源于VFM与民间资本风险分担之间的倒U型关系，与传统依靠公共资金实施的项目相比，随着民间资本分担风险的增加，VFM不断上升；在公共部门和民间资本风险分担最优化时，VFM达到最大值；随着民间资本风险分担量不断加大，VFM趋于下降。

4. 创新融资支持机制。为了保障PPP项目的资金来源，2013年10月，日本政府和民间机构各出资100亿日元成立了日本民间资金活用推进有限公司（Private Finance Initiative Promotion Corporation of Japan，PFIPC），其主要股东的持股比例为：财务大臣持股50%，日本政策投资银行持股4%，瑞穗银行、三菱东京银行、三井住友银行、第一保险股份公司各持股2.5%。

PFIPC主要为独立核算型PPP项目给予金融支持，当PPP项目公司进行融资时，PFIPC主要以优先股或次级债券的形式参与进来，进而发挥杠杆效应，撬动民间资本参与PPP项目融资。PFIPC成立两年来，累计已为15个PPP项目提供了总额超过47亿日元的资金援助。

三、 对比日本经验看当前中国PPP的发展障碍

与日本相比，中国当前存在着诸多不适合PPP健康发展的体制机制问题，影响了PPP的推进效率，形成了潜在风险。

1. 法律法规不健全。我国尚没有出台专门针对PPP的相关法律，仅有部分部委和地方政府零星发布的一些部门规章和规范性文件。我国在法律上既没有给出对PPP模式的明确界定，也没有理顺PPP模式涉及的各类法律关系，造成了PPP在中国运作、发展的一些模糊地带，各地申报的PPP项目鱼龙混杂、良莠不齐。与此同时，PPP法律的缺失直接造成民间资本与政府互不信任，一方面，民间资本担心由于政府换届，PPP项目未来面临较大的政策风险，另一方面，地方政府担心民间资本违约，不愿意与民间资本合作。两方面的互不信任导致了目前PPP签约率较低、项目推进不顺等问题。

一些部门出台的关于PPP的政策还与现有法律存在冲突。一是特许经营的争议解决适用法律存在分歧。国务院42号文和财政部都将PPP合同定义为民事协议，若产生争议纠纷可以申请仲裁或提起民事诉讼。而《行政诉讼法》（2015年5月1日实施）中规定，特许经营协议引起的纠纷归属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。二是PPP项目投资人选定方式存在分歧。发改委把PPP项目分为经营性、准经营性和非经营性三类，除公益项目外的PPP应以特许经营为主，特许经营项目合作伙伴的选定应依据《招标投标法》，通过招投标程序选定；而财政部相关文件均认为PPP是政府采购行为，坚持PPP适用于《政府采购法》及其相关法规。三是PPP项目投资人参与方式存在分歧。PPP提倡从项目立项等前期准备工作开始时社会资本方就介入参与，但按照现行的《招投标法》和《政府采购法》，只有在项目前期工作完成后才具备选择社会投资人的条件。对特许经营项目投资人的资质和另行招标与否的规定也存在不一致。

2. 缺乏推进PPP的协调机构。我国缺乏统一的PPP管理架构，目前国家财政部和发改委都在引导PPP的推进工作，发布的部分政策和指南存在不配套、不衔接甚至相互矛盾的地方，使得地方政府和民营资本难以择一而遵循。多个行业主管部门（包括交通、水利、环保等）陆续下发了通知和项目清单，具体项目涉及的领域又有所交叉，这造成部门职能重叠、责任缺失的现象，多头决策难以形成合力，带来了国有资产、政府资源和财政资金的闲置和浪费，也变相加大了政府融资的成本。

协调机构的缺乏还造成推进PPP的税收政策不配套。一是公共服务税收优惠政策缺位。PPP模式可应用到基础设施和公用事业项目，在政府组织实施、建设和运营的条件下，可以享受免税待遇。但引入社会资本、采取公司模式建设和运营后，则需要缴纳相应税收，增加了PPP模式的融资成本。国务院42号文虽已明确公共服务领域的PPP项目可享受税收优惠政策，但至今未见配套性文件出台。二是资产转让环节重复征税。部分存量项目选择的PPP操作模式都是TOT（转让-运营-转让），这种模式涉及资产划转环节，如果按照现行政策需缴纳增值税，服务期届满后，项目转让的国有资产需无偿交还政府，此环节仍需要征税，两次征税增加了地方的税收负担，抬高了运用PPP模式的成本（郭建华，2016）。三是存在地方财政补贴中央财政的现象。目前，大量PPP项目靠政府全额或者缺口补贴才能维持盈利，如果进行利润分红，就要交纳企业所得税，鉴于中央和地方对所得税按6/4分成，相当于地方财政补贴了中央财政。

3. 对PPP认识不清。我国目前对PPP的认识存在着一定的偏差。一是對PPP主要作用认识不清。PPP应立足于政府和社会资本合作，既增加公共产品和公共服务供给，又提高供给的质量与效率。部分地方却把PPP等同于新的融资渠道，仍旧是“老路子穿新鞋”；把思想局限在缓解政府债务压力上，将推广PPP当作又一次“甩包袱”；把目的集中在拉动经济增长上，忽略政府的体制机制改革。二是对PPP适用范围认识不清。PPP有严格的适用条件，并不是所有项目都适用，即使英国等PPP发展较好的国家，PPP项目占基建投资的比重也只有13%左右。目前地方急于求成，出现“PPP泛化”倾向，凡是需要由政府投资的项目大都披上了PPP的外衣，反而造成投资成本高企、效率下降。三是对PPP参与主体界定不清。PPP在我国被译为“政府和社会资本合作”，然而对于“社会资本”的界定却存在分歧。发改委将社会资本划定为符合条件的“国有企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业以及其他主体”。财政部认可非本级地方政府所属的城投公司可作为社会资本出资方独自或者与政府共同成立特别目的公司，进行建设和运营。国务院42号文则规定符合前提条件的主体可作为社会资本，通过与政府签订合同的方式，明确责权利关系并参与当地政府和社会资本合作项目。可见，中央政府职能部门对PPP项目主体的定义并不一致，导致地方政府及投资者认识上的困惑。

4. 缺乏对PPP项目的融资支持。现阶段各地推进实施的PPP项目中，绝大部分项目的投资主体以央企和地方国企（包括地方政府融资平台和国有控股的上市公司）为主，民营资本参与PPP的积极性不高。主要原因在于民营资本高融资成本与PPP低回报收益难以协调。融资成本是影响社会资本，特别是民营资本参与PPP的关键因素。在现有金融体系中，民营资本融资成本相对较高，而许多PPP项目公益性较强、收益偏低或不稳定，导致民营资本参与PPP项目的利润空间有限，多数民营资本仍持观望态度。现行金融体系也不适应PPP项目融资的要求，当前金融机构普遍对项目资本金比例要求较高并对政府信用担保过度依赖。金融机构沿用传统项目建设的融资模式，注重土地抵押和政府担保，不愿意针对项目公司（Special Purpose Vehicle，SPV）特点开展解决期限错配的金融创新，对PPP收益权质押融资、资产证券化等金融创新不足。

四、 日本PPP发展经验对我国的启示

1. 建立健全PPP相关法律法规。为促进社会资本更有效地提供公共服务，我国应建立完善的法律框架，既能通过公共服务的提供实现公众利益，又能吸引社会资本投资保证项目的可持续性，并适应政府社会资本合作的新的“风险与利益”关系（刘尚希等人，2016）。首先，应从立法和市场准入两个方面着手，建立起适合私营企业生存和发展的公平、公开的市场环境。其次是要应制定并完善相关法律法规，为项目各参与方在项目授权和设计、项目融资、建造运营、管理维护提供法律依据，以确保PPP合同效力。第三是要改革公共基础设施的管理和监督制度。第四是各级政府要制定相应行政手段保证这些规则的贯彻执行。

2. 成立推进PPP的专门机构。为了加强政府与民间资本之间、政府各部门之间的协调合作，有必要成立推进PPP的专门机构，该机构主要负责出台PPP的相关操作指南（手册）、对国家PPP项目的实施情况进行调查研究、听取民间投资者的意见以及在部门间做必要的协调工作等。

3. 统一对PPP的理念认知。PPP模式有助于在基础设施及公共服务领域建立不同主体间的长期合作关系，有助于加快城镇化建设、构建现代财政制度以及提高国家治理能力。各级政府应当统一对PPP的认知，摒弃PPP等同于新增融资渠道、PPP的作用在于缓解政府债务压力、PPP的目的在于拉动经济增长等错误认知，对PPP的定位统一到提高公共服务的供给水平和供给效率上来。

4. 创新对PPP的融资支持。融资困难阻碍了民间资本对PPP项目的投资热情，我国政府可借鉴日本政府的做法，加强对PPP项目的金融支持，通过创新融资方式、鼓励金融产品创新、发展风险分散工具等方式，吸引民间资本参与PPP项目。建议由财政和民间共同出资，成立PPP金融支持公司，采用股权、债权、担保等多种形式为PPP项目提供金融支持，既能吸引民间资本投资PPP项目，又能有效解决PPP项目资金不足的难题。

参考文献：

[1] Takamasa K.， and I. Miki， Japanese experience in private participation in infrastructure[M].Tokyo： Japan Economic Research Institute，2003.

[2] 郭建華.我国政府与社会资本合作模式（PPP）有关税收问题研究[J]. 财政研究，2016，（3）：77-90.

[3] 刘尚希，陈少强，谭静，陈龙.《政府与社会资本合作条例》立法的基本思路[J].财政研究，2016，（10）：10-19.

作者简介：闫竹（1990-），女，汉族，湖北省宜昌市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为保险经济学、互联网金融；赵伟欣（1990-），女，汉族，山西省晋城市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为政府与市场关系、金融发展；陈志敏（1990-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国社会科学院研究生院硕士生，研究方向为宏观经济、金融监管。

收稿日期：2017-05-10。