西安市文化产业法律保障体系的构建与完善

权小虎?蔡书芳?马艳

摘要：共建丝绸之路经济带是一个复杂的系统工程，通过文化经贸加强与沿线国家和地区的文化交流和贸易往来是最佳切入点。“十三五”时期是西安加快建设具有历史文化特色国际化大都市、高标准建设丝绸之路经济带新起点、着力打造内陆改革开放新高地的关键时期。西安发展文化产业虽然具有得天独厚的历史基础和现实条件，但文化产业发展保障方面的政策法规体系尚需完善，基于此，本文提出了从法制层面和对策层面构建和完善的措施。

关键词：丝绸之路经济带；文化产业；法律保障；完善

发展文化产业是“十三五”（2016～2020）期我国经济发展一个新的增长点。以文化产业作为切入点共建“丝绸之路经济带”给丝绸之路沿线地区带来了千载难逢的战略机遇。共建丝绸之路经济带、发展文化产业，对外而言是西安加快建设具有历史文化特色国际化大都市、打造中华古都文化旅游目的地的国际承诺；对内则是文化产业供给侧改革、经济社会快速发展的重大契机。基于对丝绸之路重要起点城市—西安发展文化产业基础和现状的分析，本文对西安市文化产业法规政策保障体系中存在的问题进行了梳理，并提出了构建与完善西安市文化产业法规政策保障体系的对策与措施。

一、西安市文化产业发展的基础和现状

从经济地理位置看，“一带一路”的两端是重要的两个经济片区（主体），即欧洲联盟与环太平洋经济带。这两端发达的经济环境，在空间上、技术上均会产生一定的溢出效应，通过有效利用该溢出效应，可以促进“一带一路”沿线地区经济发展水平的提高，改善区域或国家的要素禀赋，使资源实现优化配置。若尝试在这样一个关键但是长期缺乏重点关注的区域开展经济合作，能否在世界范围内获得广泛重视和普遍支持是其能否成功进展的关键。凡此种种，都需要政策和法律为其做出规范和铺垫。这就需要在民族、宗教、文化等方面彼此的认同感强烈，特别是在文化方面的认同感更为重要，这也是这一地区经济社会发展的纽带。随着习近平总书记关于丝绸之路经济带建设倡议的提出，西安市与沿线国家的文化产业发展与合作，不仅具有资源基础，而且发展前景广阔。

（一）资源基础

西安是十三朝古都，也是享誉中外的历史文化名城，国家对它的戰略定位是：我国重要的高等教育、科学研究和高新技术产业基地。无论是在国家经济布局还是地理位置上，它承东启西、东联西进，具有无可比拟的区位优势，也具有发展文化产业得天独厚的资源禀赋。从中省层面，近年来一直把文化产业作为一个新兴的产业予以扶持，从法规政策层面出台了一系列政策措施推动文化产业的发展。

1.深厚的文化底蕴

西安位列中国四大古都之首，拥有长达3100年的城市发展史和1152年的建都史，先后有十三个朝代在西安建都，是中国历史上建都时间最长和影响力最大的都城。数千年的历史，给西安留下了一大批典籍、碑刻、音乐、戏剧、绘画等历史文化遗产，使西安当之无愧第成为活的博物馆，全市拥有省级重点文物保护单位68处，国家级重点文物保护单位16处，共有12万余件出土文物。另外，西安还集佛教、道教、天主教、基督教、伊斯兰教五大宗教为一体，在宗教文化资源占绝对优势。这些其他地区所不具备的特色优势，是西安市发展文化产业的历史文化基础。

2.优越的区位条件

西安地处中国地理中心和中西部两大经济区域的结合部，是中国西北地区的政治、经济、文化和交通中心，是连接东西、贯通南北的枢纽和中心。交通方面，已形成了以航空、铁路、公路为主的现代化立体交通网络，是连接西部的重要交通枢纽。就国内文化产业建设布局而言，西安作为区域首位城市，辐射引领成为新的使命，承担着加快建设丝绸之路经济带新起点的历史责任；即《关中—天水经济区发展规划》对西安提出了明确的要求：建设大西安、带动大关中、引领大西北。

3.雄厚的科技人才实力

西安的综合科技实力位居中国城市第三位。作为重要的科研、高等教育、国防科技工业和高新科技产业基地，能够为传统文化产业与高新科技产业的结合创造有利条件。2014年科技成果交易额550亿元，发明专利申请量超过1.5万件，本地企业吸纳技术成果交易额突破100亿元，西安连续两年获得“全国十大创新城市”称号，文化行业杰出人物辈出。科技为文化的发展提供了强大的技术支撑，有力地推动了西安市文化产业的发展。

（二）发展现状

近年来，西安市把文化产业作为五大主导产业之一，通过实施资本推动、项目带动战略，建设七大文化产业园区，文化产业在西安市GDP中的增加值不断提升，呈现出良好的发展势头，可以说，在西安市经济总量中这一产业增长最快、最具活力，初步显现出作为支柱产业的地位。2013以来，连续两年，西安市文化产业持续增长分别实现增加值334.68亿元和436.95亿元，占陕西省文化产业增加值的比重达到2/3以上，产业支柱作用日益显现。

1.文化产业初具规模

以“建设文化大省中心城市、文化西安”为目标，打造西安特色文化品牌。高水准办好“西洽会”、“文博会”等特色鲜明的会展活动。通过政府推动、市场运作，精心组织“西安文化艺术节”、“中国西安文化周”等重要文化活动，使这些活动在西安及周边地区乃至全国形成较大影响，成为西安文化建设的名牌项目。2014年西安接待海内外游客1.2亿人次，实现旅游总收入950亿元，入选“年度国际游客满意度最高中国旅游城市”，再次荣获“最佳国内旅游城市奖”。成功举办首届丝绸之路经济带国际博览会、西部文化产业博览会等大型展会175个，成交额达1207.5亿元，被评为“2014中国十大影响力会展城市”。西安市一批重点工作成为全国亮点，被评为2014年度“中国领军智慧城市”、“中国质量魅力城市”和“中国最具文化软实力城市”。根据“收入消费曲线”估算，“十三五”期间西安市消费品零售总额将达到3200亿元，同比增长12.8%，主要指标增速在15个副省级城市中位居前列，处于发展速度第一方阵。西安市文化产业建设已初具规模

2.文化产业政策逐步完善

“十三五”時期是西安加快建设国际化大都市的黄金时期，西安紧密结合的城市特点，准确把握文化产业建设的发展方向，及时制定和实施各项文化产业政策，有力指引文化产业的发展。既发挥好了政府的指引作用，又充分发挥文化企业的主体作用，更发挥了市场配置资源的基础性作用，坚持政府主导力、企业主体力和市场基础力“三力合一”。西安市按照“政府引导、市场运作、全市统筹、多元发展”的思路，以创意为核心、化为灵魂、科技为支撑，园区为依托，深入挖掘和展示传统历史文化，大力发展现代文化。完善文化产业发展制度与政策，推进文化资源的有效整合。运用新兴技术手段，延伸文化产业链。

3.文化体制改革步伐加快

西安是全国文化体制改革试点城市，“十二五”以来，已全面完成文化单位事转企改革。西安话剧院、西安出版社等六家经营性文化单位转企改制工作圆满完成，市场主体得到进一步壮大。西安市新华书店、西安市电影公司、西安秦腔剧院、西安话剧院、西安歌舞剧院、西安儿童艺术剧院、西安市豫剧团、西安说唱艺术团等8个文化企业由曲江文化产业投资（集团）有限公司对其整合重组，极大地壮大了文化市场的主体，也为文化产业的发展打下了良好基础。

4.文化产业门类逐步齐全

近年来，西安市大力发展文化艺术业、创意设计业、出版发行业、游戏动漫业、影视传媒业、演艺娱乐业等六大文化产业，兼顾文化产业的核心层、外围层和相关层，着力培育一批具有地域特色和广阔市场的文化产业聚集区。这六大行业是在符合西安市文化产业发展客观条件的基础上，由政府有重点地予以扶持而发展起来的。在“十二五”期间，六大重点行业增长势头迅猛，并在体制机制、发展方法上面不断创新，屡创佳绩。其中现代旅游业涵盖现代民族文化旅游、体验式休闲旅游、现代红色文化旅游、生态旅游、会展旅游等以产业融合为主要特征的高附加值新业态。文化创意产业涵盖互动式文化体验、文化情景再现服务、电子广告创意服务、文化动漫、文化曲艺等新业态。休闲娱乐业涵盖现代城市绿色休闲、主题式度假体验、生态健身、网络游戏等业态。

5.民营文化企业发展势头强劲

截至“十二五”期间，从非公经济增加值占GDP比重增幅看，2015年非公经济占比为52.7%，比2010年提高3.0个百分点，年均提高0.6个百分点。特别是在影视、动漫、网络游戏制作、文博等文化创意产业的重头行业。经过“十一五”、“十二五”的发展，西安市民营文化力量无论从人员素质，还是规模实力上，已经成为西安文化产业发展中一支不可或缺的重要力量。

二.西安市文化产业法律保障体系中存在的问题

通过政策扶持和政策引导，西安市文化产业的发展虽在西北地区略有成就，但在全国范围来说，总量还很小，算不上文化大市，因此亟须分析法规政策在保障西安市文化产业发展中到底存在那方面的问题，进而有针对性地解决。

（一）西安市文化产业发展立法层面之检视

1.注重政策指引，忽略立法的规范和保护。这是西安市文化产业发展过程中与其他区域的共性特征。检视立法层面，西安虽然制定了促进和保护文化产业建设的地方性法规，但多是基于对于上位法的细化和解读，未能发挥享有的地方立法权的最大作用，使得西安市在“十二五”期间，文化产业出现了强大的经济增长点，却没有相关的地方性法律法规予以规范和保护。虽然2015年修改后的立法法对于地方的立法权限有所限制，但西安作为中国历史文化名城，有关历史文化、历史古迹保护方面的地方立法还是可以大胆尝试的。以上种种，不可避免地导致了西安市目前在文化产业发展中政策强、法律法规弱的局面。

2.文化产业发展中法制不健全，权威性不够。近年来，我国文化产业方面的立法受“国家主义”思想影响严重，在文化产业发展与保护上没有非常准确切详细的规定。如对文化产业的知识产权保护，相关法律只是在个别条文上有所涉及，而没有文化产业的单独立法，相关司法解释更是不完备。同时，西安关于文化产业发展和保护的法规多以行政管理思维为主的政府规范性文件居多，促进和保护文化产业发展的法规政策的数量仍然欠缺，对文化产业发展的促进作用十分有限。

（二）西安市文化产业发展司法保障的探讨

从丝绸之路经济带沿线国家和地区的实践来看，司法适用、司法解释历来被认为是对立法的补充，即所谓的空隙立法。因此，探讨司法制度环境对于文化产业发展和保护意义更为重要。

1.司法层面最难界定的是侵犯创意权利的问题。相比创意等知识产权而言，侵权行为法更注重的是对于物质权利的保护，对于侵犯文化创意的侵权行为，国家缺乏有效的司法救济制度，省市层面更是缺乏，这就导致了解决文化创意法律争议时，对于界定是否构成侵权，侵权的客体、侵权的量化标准等在事实认定上存在难度。尤其是当文化产业和高新技术产业融合共生时，更加增加了司法认定的难度，导致文化创意产品被侵权时，难以实施司法救济。

2.文化产业侵权责任难以界定必然带来侵权赔偿不易确定的困境。我国立法受大陆法系立法思想的影响，对于侵犯知识产权仅规定了应当赔偿的原则，但这只是法律上的原则性规定。但文化产业侵权的现实复杂性，其实际的损失难以量化，对于保护文化产业创意的所有权人利益保护极为不利，也严重挫伤其发展文化产业的积极性。

（三）西安市文化产业发展政策保障的不足

1.存在职责不清、管理体制不健全的问题。在文化、新闻出版和广电部门合并之前，几个部门之间往往职责权限不清，缺乏沟通和协调机制，使得有关文化产业发展的纠纷和侵权行为不能得到及时解决和处理。随着新的西安市文化新闻出版广电局的挂牌成立，多头管理、职责不清的现象有所缓解，但旅游、文物等部门在项目开发论证、市场监督执法方面与文化新闻出版广电部门有时还存在冲突。就是在同一个部门内，负责文化、广电、出版的职能处室之间还存在继续磨合、进一步厘清权责的问题。