探索对国企“一把手”权力的监督制约

罗为民

摘 要：地方国企“一把手”对企业的兴衰成败起着至关重要的作用，但也不可避免地成为众多围猎者的潜在“对象”。解决好监督“一把手”难这个问题，有助于既监督权力的正常运行，也有利于释放生产经营的能动性和活力。

关键词：国企；“一把手”；监督制约

一、地方国企“一把手”权力监督难

一是人事任命行政化。地方国企由地方政府投资参与控制，对“一把手”的人事任命基本由所在地政府组织部门考察选拔任命，其行政级别基本等同与国资管理部门负责人，有的地方甚至出现国企“一把手”兼任政府关键岗位职务的现象；二是权力制衡虚设化。不少国有企业实行董事长、总经理一人任职的“一把手”体制，甚至有的国企实行董事长、总经理、党委书记“一肩挑”，导致企业内部机构虚设化和企业决策程序形式化，“一把手”大权独揽，内部几乎没有任何监督制约力量，绝对的权力容易导致绝对的腐败。三是窝案概率多发化。地方国企资本雄厚，政府背景深厚，行业优势地位明显，掌握着稀缺市场资源，自然而然成为社会竞相“围猎”的对象。“一把手”一旦“失守”，影响和连带企业多名领导人员倒下，最后的结果是查处一人端出一窝“硕鼠”，拔掉一棵“烂树”，清除多条“蛀虫”。

二、权力结构不平衡是“一把手”权力监督难的主要原因

一是权力过大，难以进行有效监督。地方国企的领导结构基本都是“金字塔”型，对“一把手”的党风廉政建设考核指标虚化，企业很多错误决策是由于领导拍脑袋决策、随性管理造成的，未能切实把“谁决策谁负责、谁主管谁负责”落到实处，在实际问责中往往大事化小、小事化了；二是权力失衡，缺乏科学制衡机制。董事会与经理层的界限划分不明，董事会内部建设不科学，内部建设不协调的现象，有的外部董事与企业业务关联性大，存在业务来往等利益纠葛，权力制约不够科学导致的“议而不决”；三是方式单一，监督手段薄弱落后。因为行政级别原因，“一把手”的监管权在上级或同级国资委，造成监督滞后或具体事项无法监督；企业内部纪检监察、审计部门虽负有法定的监督权力，但监督主体受制于监督客体，监督职责难以履行，同时，要花相当一大部分精力填报国资委需要的各种报表、参与被考核和各类评比工作；各监督部门之间、与国资委相关部门协调配合不够的问题，削弱了对“一把手”权力制约和监督的整体效能。

三、构建以权力制衡为核心的监督制约体系

一是分解权力，有效解决权力集中问题。分解权力是构建地方国企“一把手”权力监督制约体系的重要基础，核心在于构建决策权、经营管理权和监督权的“三权分离”；加强权力制衡，明确将企业董事长、总经理和党组织书记分别任职，国资管理部门从国有企业领导人员选拔上予以通盘考虑，拿出切合实际的人事管理办法，从组织人事上将决策权、经营管理权和监督权实施分离；强化党的建设，将党委会有效嵌入法人治理结构，将党的建设、企业党组织作用发挥等写入公司章程，坚持“双向进入、交叉任职”，保证企业党委参与“三重一大”等重大事项的决策；实行一人一票，严格执行“一把手”记录在案、末位表态、明确表态等制度，明确一人一票表决制。

二是权责一致，解决董事会内部制约问题。落实董事会权力，要以新一轮国企改革为契机，依照《公司法》落实董事会聘任或解聘公司经理层的权力、决定公司经理层薪酬的权力和作出跨界经营、混业经营决策的权力；完善追责免责机制，国资管理部门应明确国企董事应尽义务，建立考核、审计监管方式，从事前审批向事中、事后监管转变，对董事建立年度考核、任期考核、年度审计、任期过半审计和任期审计的全方位追责机制；完善独董行权机制，明确独立性、专业性，拓展独董选拔范围，在党政机关人员、学者、专家、律师、会计师等中取得独立董事资格者，都要纳入独董选聘范围。

三是制约权力，解决权力监督问题。突出纪委地位，把纪委作为企业监督工作的核心地位写入公司章程加以确定，加强监事会、财务、审计、法务等部门的联动作用，建立定期联席会议制度，有效加强监管，规避国资监管风险；加强监事会建设，强化监事会队伍建设，市场选聘具有行业、业务、财务、法律等复合型知识的专职监事，从职工代表中选拔兼职监事要，不少于监事会成员的三分之一，建立日常监督和专项检查、财务监督和“三重一大”监督、事前事中事后监督和点面监督相结合的监督体系；强化权力审计力度，对“一把手”建立任前、任中、任后一體化的经济责任审计体系，把任职期间涉及的重点领域、资金量大、基建项目作为经济责任审计的重点对象，逐步加大任中审计的比重，完善审计责任程序，完善审计责任制度，有效防止审计人员出现“熟人审计”或者“不真实审计”。