降低社会保险费的逻辑、挑战及思路——基于供给侧结构性改革背景下的讨论

刘春蕾

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

降低社会保险费的逻辑、挑战及思路
——基于供给侧结构性改革背景下的讨论

刘春蕾

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

我国社会保险费率过高已成为不争的事实，导致企业经营弹性下降、职工工作动力不足及财政支付压力增大等难题。为适应经济社会发展新常态，我国大力推进供给侧结构性改革，其治理理念及实践路径与降低社会保险费改革所向不谋而合，两者存在内在逻辑上的一致性并倒逼着社会保险体系的整体性改革。在此背景下，降低社会保险费会暴露出新的改革问题和固有难题，如正常收支缺口扩大、目标群体瞄准错位及基金统筹能力欠缺等。为此，探索社会保险供给侧结构性改革，扩大社会保险覆盖面，提高社会保险统筹层次，精简归并“五险一金”，构建成本收益平衡机制和整体性改革思路是顺应新常态的理性抉择。

降低社会保险费；供给侧结构性改革；新常态

近年来，中国正处于经济社会新常态之中，经济下行压力巨大，社会问题复合多样，迫切需要全面深化改革。其中，我国现行的社会保险制度作为改善民生、共享发展的系统工程却在一定程度上给企业及职工带来沉重负担，成为阻碍全面深化改革的绊脚石。因而，我国借此契机创造性地提出了适合国情的供给侧结构性改革，运用成本-收益原则重新审视了社会保险制度的公平性及科学性，给企业减负，给经济增能，旨在重塑出经济与民生互为支持的发展体系。党的十八届三中全会明确提出要适时适当降低社会保险费，2015年期间国家相继下调了失业保险、工伤保险和生育保险的费率。由人力资源社会保障部和财政部共同发布的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》也在2016年5月1日正式实施，对养老、失业、工伤、生育四险进行降费改革。不难发现，降低社会保险费率已成为全面深化社会保险改革的主线，成为保证经济健康转型的动力源。当然，降低社会保险费率可谓是“牵一发动全身”的改革，应预见改革的内在逻辑、潜在风险，从而提出推动改革的整体性思路。

一、我国社会保险费率过高：一个不争的事实

社会保险费率指的是雇主和雇员所缴纳的社会保险费总额占个人工资的比例。近两年来，社会各界关于社会保险降费的讨论异常激烈，逐步达成共识：我国社会保险费率过高，导致企业竞争能力下降、职工消费能力不足，应在保证社会保险基金长期收支平衡的基础上降低社会保险费以适应经济社会发展新常态。那么，我国社会保险费率过高是既定事实吗？答案是肯定的。从国际数据比较来看，我国社会保险费率偏高，但因各国实际情况不同，如项目不全、税收筹资及转轨成本等差异也不可一概而论。世界177个国家社会保险费率数据显示：社会保险费率在10%以下的国家有22个，占比为12.4%；社会保险费率在10%-20%的国家有47个，占比为26.5%；社会保险费率在20%-30%的国家有42个，占比为23.7%；社会保险费率在30%-40%的国家有27个，占比为15.2%；社会保险费率在40%以上的国家仅有12个，占比为6.7%。[1]由于我国社会保险费存在地域、行业及人群差别，社会保险名义缴费率略有浮动，平均而言截至2014年底，我国社会保险缴费率约为40.8%，其中企业缴纳29.8%（养老20%、医疗6%、失业2%、工伤1%、生育0.8%），个人缴纳11%（养老8%、医疗2%、失业1%），加上住房公积金后缴费率达至50%以上。[2]此外，根据美国社会保障署统计，OECD国家雇主缴费率平均为18%，远低于中国企业缴费率。由此可见，我国处于社会保险高费率国家之列，且企业负担沉重。

从理论层面上讲，我国社会保险费率偏高以及衍生出的企业逃税漏税现象也显而易见。早于1974年，供给学派代表人物亚瑟·拉弗提出了著名的“拉弗曲线”，旨在说明税率、税收和经济增长之间的关系，只有通过降税手段才能让美国摆脱“滞涨”危机。[3]当税率较低时，提高税率可以增加政府税收，政府通过政府支出促进经济增长，但当税率超过临界点后，税率过高就可能放缓甚至衰退，税基缩小，政府税收反而可能减少。[4]这就意味着拉弗曲线中始终存在产生同样两种收益的税率，政府税收收入与税率之间存在一个关键转折点，政府税率高并不等于政府实际获得的税收高，主张政府调至适当税率以保证实际税收收入的最大化。[5-6]在未来人口老龄化、基金支出持续增长的预期下，要保证社会保险基金可持续，要么进一步提高缴费比率，要么进一步扩面征缴。[7]然而，这一改革的惯性思维忽视了拉弗曲线的作用规律，我国目前社会保险费率偏高，采取按人头缴费的方式，忽视了经济下行压力下企业创新转型的现实，导致企业特别是民营企业、小微企业已缴纳不起社会保险费，逃费漏费等现象常有发生，使得社会保险收入出现“断崖式”萎缩，影响社会保险制度的可持续性发展。当然，之所以出现社会保险收入断崖的原因在于政府与缴费方在信息不对称情况下互相博弈的结果。在欠缺制度性对方的囚徒困境中，政府不知道企业可承受的缴费顶线，企业不清楚政府可承担的兜底责任，双方互不信任，均选取最大利己的超优解策略，最终导致双方利益受损。

从实践层面上讲，相关学者的研究及调研数据也反映出我国社会保险费率偏高的事实。我国多数学者认为通过提升社会保险缴费率来缓解社会保险支付压力不可行，反而在降低社会保险费的同时强化社会保险顶层设计是可行出路。目前，我国养老保险相较其他险种而言基金缺口较大，降费的挑战巨大，因而，学者们关于社会保险降费的讨论多以养老保险费率下调为例。学者们认为目前企业以承担较重的社会保险缴费负担，提高社会保险费率将进一步挤压企业的盈利空间，诱发企业更大程度地逃欠缴费动机，同时也会抑制缴费家庭的消费，进而对社会总消费带来负功能。[8]有学者运用两期迭代模型分析我国基本养老保险的保障水平，认为我国基层养老保险的保障水平偏高，有必要降低保障水平。[9]学者们普遍认为我国应适当降低社会保险缴费率，激励企业顺利转型，进而增加职工收入，能够促进经济增长和增进社会福利。[10-14]还有学者运用经济学最优化方法进行测算得出我国基本养老保险企业缴费最优费率为15%，并通过精算平衡模型对我国企业平衡缴费率的动态变动进行了预测。[15]还有学者用实证调查方法计算到上海市842家上市公司对社会保险费负担率的平均值为21.08%，明显低于企业社会保险费名义费率之和。[16]已有的研究借用理论模型及行业数据对社会保险降费的必要性及可行性进行了探讨，但缺乏对降低社会保险费的整体概观，如降低社会保险费的内在逻辑、潜在风险和整体性改革路径，这些问题将成为本文研究的重点。

二、供给侧结构性改革与降低社会保险费的内在逻辑

自改革开放以来，我国经济依靠需求侧拉动并保持高速增长，强权政府管理模式在其中发挥了重要作用。目前我国经济增速放缓、结构失衡、动力不足，加之人口老龄化加速、低成本优势丧失等情况导致各种经济社会问题集中迸发，要求决策者审时度势，积极推行供给侧结构性改革以适应和引领新常态。而官方关于“降低社会保险费”的表述出自2016年《中央经济工作会议公报》中“帮助企业降低成本”的段落当中，这说明降低社会保险费可以降低企业的制度性交易成本，推动供给侧结构性改革，为企业减负增效。因此，在我国新常态下，降低社会保险费与供给侧结构性改革相互影响，前者是后者的重要内容，后者是前者的动力机制，二者综合作用也倒逼着社会保险体系的整体性改革。

（一）降低社会保险费是供给侧结构性改革的重要内容

2015年11月，习近平在中央财经领导小组会议上强调，适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。①陈二厚，刘铮：《习近平提“供给侧结构性改革”，深意何在？》，新华网，北京2015年11月19日电。传统的需求侧管理政策在短期内可通过刺激政策维持高速增长，但从供给侧结构性改革角度来看高速经济增长背后却隐藏着诸多结构性失衡与体制性问题。事实上，供给侧结构性改革强调建立合理的激励机制以提升全要素生产力，充分发挥市场及企业在资源配置中的主体地位，使得市场投资决策趋于合理化，提高供给侧的质量和效率。[17]简单来讲，供给侧结构性改革趋于温和，还市场自由，给企业松绑，符合新常态的治理逻辑。其改革的重点在于理清政府与市场的关系，减少政府对市场的供给管理干预，完善市场结构及体制，激发企业转型动力。降低社会保险费的目标群体是企业，当下决策者已经意识到社会保险费是企业成本的重要部分，过高的社会保险费会消磨企业发展动力和市场竞争力，也会诱发企业偷漏税等法治风险，反而不利于经济健康发展和资源共享发展。由此可见，降低社会保险费意在不降低社会福祉并保持代际公平的基础上适当降低企业制度性成本，这无疑体现出供给侧结构性改革的核心要义。

（二）供给侧结构性改革是降低社会保险费的动力机制

我国之所以会降低社会保险费是将改革思路由“需求侧”转为“供给侧”，由“参数性改革”转为“结构性改革”。一直以来，社会保险制度改革的出发点多是基于满足社会公众对高福利的向往和追求，往往忽视了制度成本问题，推翻了“成本-收益”精算平衡的基本原则，反过来将制度成本更多地转嫁给企业及职工承担，抑制了了企业支付动力、员工消费实力。这种不顾成本的过度索取如同“杀鸡取卵”“釜底抽薪”，改革势在必行。我国社会保险降费改革是在供给侧结构性改革思维下进行的，具体改革视角可分为两方面：一是从供给侧角度看，企业既是社会财富的主要创造者，又是社会保险的重要缴费者。社会保险强压给企业的高费率已经影响到企业竞争力，因而，自2015年开始渐进改革，逐步降低社会保险费；二是从结构性改革角度看，社会保险费率下调切莫“一刀切”。《中国社会保险发展年度报告2014》数据显示，截至2014年底，我国五项社会保险基金结余52463亿元，各类险种的基金结余并不平衡，在地域、行业、人群及险种等方面差异巨大、不尽合理。由此可见，降低社会保险费率改革正是遵循供给侧结构性改革思路及机制推行的。

（三）供给侧结构性改革背景下降费倒逼社会保险整体性改革

供给侧结构性改革背景下降低社会保险费映照出社会保险体系的诸多不足，倒逼社会保险的整体性改革。供给侧结构性改革包括制度、政策、资源与环境等四大维度的改革，以全方位、系统化、渐进式改革为原则，为需求方提供激励机制、保障体系、精神环境，为需求方松绑，营造宽松自由的空间，以供给方和需求方联动并进的方式来解放和发展生产力。[18]目前，我国降低社会保险费的改革创新多遵循供给侧结构性改革的思路构想操作的，但在体制环境、资源配置、制度保障等方面仍存在滞后性，也就是说，单纯降低社会保险费的举措难以真正解决社会保险体系中的结构性难题，甚至会放大原有问题并衍生出新问题。因此，降低社会保险费一方面是基于经济领域考虑，适应和引领新常态；另一方面是基于社保领域考虑，抓住社会保险领域全面深化改革的突破口，把握好完善社会保险顶层设计的良好契机。

三、供给侧结构性改革背景下降低社会保险费的挑战

在供给侧结构性改革背景下，降低社会保险费并非简单的参数改革，而是在考虑了降费空间和改革需求后的审慎选择，但在实践过程中社会保险降费并不能达到一劳永逸的改革效果，甚至会放大原有社会保险体系的结构性问题。为此，预见降低社会保险费的潜在挑战及风险是完善社会保障体系的重要前提。

（一）降低养老保险费：正常收支缺口扩大

养老保险是社会保险体系的核心，是企业支付制度性成本的主要走向，改革需全盘考虑。降低养老保险费理论上降低了企业负担，但可能并非如此。具体体现为：一是企业实际上缴纳的养老保险费是当地政府核定的缴费工资额乘以费率，目前我国职工工资连续十年涨幅较大，费率降低幅度仍低于工资增长幅度，使得企业减负效果延迟。二是目前我国养老保险的缴费收入分为正常收入（包括正常缴费、投资收益、财政补贴等）和非正常收入（预缴费、补缴费、清欠费及其他收入等），其中非正常收入每年约占正常收入的12%。这意味着养老保险单靠正常缴费和投资收益必将带来很大的基金缺口，若加上逐年增加的财政补贴尽可勉强填补漏洞。事实上，降低社会保险费一定程度上调节的是名义费率虚高于实际费率的部分，但是企业多按照职工工资总额的60%缴纳，说明降低养老保险费也会压缩实际正常缴费收入规模，加大财政压力。三是我国养老保险未实现全国统筹，地域及行业间存在基金结余与基金短缺相矛盾的空间分布格局，且“一平二调”的资金分配方式在养老保险领域不适用，基金缺口区域只能靠财政补足。此外，我国社会保险费的征缴是按照人头计算的，导致劳动密集型企业或小微企业工资的60%仍低于社会平均工资，加大了这类企业转型或发展的难度。总之，降低养老保险费增大了财政支付数额，增加了政府兜底责任。

（二）降低失业保险费：目标群体瞄准错位

国际上现收现付制社会保险基金备付能力约为3个月，我国社会保险备付能力正常要求控制在6-9个月。从表1不难发现，失业保险、工伤保险和生育保险的基金结余较多且结余增长速度较快，影响了基金运行效率。截至2014年底，失业保险基金累计结余4451亿元，是2014年失业保险基金支出规模（560亿元）的7.95倍，也就是说，即使不缴纳失业保险费，现有的失业保险基金结余也基本能够满足8年的支出。[19]2015年2月25日发布的《关于调整失业保险费率有关问题的通知》中规定自2015年3月1日起，失业保险费率由现行条例规定的3%降为2%。2016年5月1日正式生效的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》中规定将失业保险总费率在2015年以降低1个百分点的基础上可阶段性降至1%-1.5%，其中个人费率不超过0.5%，降低费率的期限暂按两年执行。从失业保险基金累计规模来看，连续两年降低失业保险费率势在必行，降费空间较大。表面上看，失业保险降费是由于基金结余过多，实质上失业保险目标人群瞄准错位所导致的基金积累。《失业保险条例》早于1999年将事业单位工作人员纳入失业保险范畴，随后将城镇符合条件人员及农民工纳入参保范围，制度覆盖人群得以拓展。然而，失业保险却较少覆盖高失业人群，反而几乎全部覆盖了事业单位等低失业风险人群。调查数据显示，我国2015年城镇登记失业人数为966万人，其中仅有1/5的登记失业人员享受失业保险金，4/5的人员未被制度所覆盖。这足以说明我国失业保险的目标人群瞄准率低，存在“撇奶油”现象。

表1 企业社会保险费下调数据汇总

（三）降低工伤及生育保险费：基金统筹能力欠缺

2015年6月24日，国务院宣布自2015年10月1日起将工伤保险平均费率的1%降至0.75%，并根据行业风险程度细化基准费率，根据工伤发生率对单位适当上浮或下浮费率。2015年7月31日颁发的《关于适当降低生育保险费率的通知》中明确提出：“自2015年10月1日起，在生育保险基金结余超过9个月的统筹地区应将生育保险基金费率调整至用人单位工资总额的0.5%以内。”随后，2016年《关于阶段性降低社会保险费率的通知》中规定，“各地要继续贯彻落实国务院2015年关于降低工伤保险平均费率0.25个百分点和生育保险费率0.5个百分点的决定和有关政策规定，确保政策实施到位。”然而，目前人口流动加快，外出就业及务工人员流动频繁，跨域就医比例逐步提升，对基金的统筹层次提出较高的要求。我国工伤保险和生育保险基金统筹基金尚未实现省级统筹，停留在市县级统筹，大大限制了基金调剂能力和人口自由流动的便携性。这也导致工伤保险和生育保险费率的弹性调节能力不足，不能结合实际情况适时适当调节保险费率。

四、供给侧结构性改革背景下降低社会保险费的启示

在我国经济社会发展新常态的大背景下，供给侧结构性改革应运而生，而我国社会保险费率偏高的事实无疑阻碍了供给侧结构性改革的顺利推进。近年来，降低社会保险费的呼声日益高涨，成为恢复企业经营弹性、合理进行职工保护的破局之举，也成为推动供给侧结构性改革的重要内容。结合上文，不难发现降低社会保险费实质上融入了企业成本思维，本着供给侧结构性改革思路进行实践，并且发现在降费的同时可能衍生出新问题或难以解决原有问题，如养老保险降费增大财政压力、失业保险有效覆盖率低、工伤及生育保险的基金统筹层次低、医疗保险个人账户基金闲置且统筹账户备付能力不足等。为此，降低社会保险费表面上为供给侧结构性改革的阶段性抉择，实际上是为适应新常态而进行的战略改革。也就是说，降低社会保险费成为社会保险制度结构性改革的良好契机，亟需结合时代需求形塑整体性改革思路，加强社会保险顶层设计以实现社会和谐共享发展。降低社会保险费为当下改革带来诸多启示，主要归结为两大方面：一是从供给侧角度看，社会保险制度改革应构建成本收益平衡机制；二是从结构性改革角度看，社会保险制度改革应树立整体性改革观念，设计结构性整体改革体系。多年来，社会保险制度体系并未构建成本投入与收益产出之间的平衡机制，甚至出现成本高于收益的制度低效率现象。而企业作为社会保险缴费的主体，其制度性成本支出过高已逾越了拉弗曲线的制高点，使得制度运行偏离了预设效果，对于社会经济的持续健康发展带来极大挑战。如今，我国步入经济社会发展新常态，经济下行压力及社会问题交叠等社会现实要求加快社会转型，做好制度衔接。企业和劳动者是社会财富的主要创造者，减轻企业杠杆率和职工负担率是平衡企业经营弹性和劳动者权益的有效手段，也就是说，社会保险制度改革应从供给端入手，考虑成本因素，构建成本收益动态平衡机制及利益失衡预警机制，充分发挥企业、劳动者、政府等多方主体活力以实现共享共赢。此外，社会保险制度在引入成本观念的同时应适时适地推进结构性改革举措，激发制度间互推共进的实践动力。

基于此，笔者将着重就两个方面阐述改革思路及启发以期拓宽整体性改革视野。

（一）扩大目标群体的有效覆盖率

由以上分析可知，随着人口老龄化及高龄化程度的加重，我国社会养老保险基金的支付压力在增大，且社会养老保险降费反而会增加这一支付压力，加大财政风险及制度可持续性风险。扩大社会保险人群覆盖面，既能扩充社会保险基金收入来源，又能保障劳动者合法权益。截至2014年底，养老保险目标人群为10.5亿人，实际参加人数为8.42亿人，仍有2.74亿人未纳入养老保险的保障范围。其中，这些人中多数为农民工群体和灵活就业群体。根据数据可知，农民工“五险一金”的参保率为：养老保险16.7%；医疗保险17.6%；失业保险10.5%；工伤保险26.2%；生育保险7.8%。[20]下一步可将目标瞄准在灵活就业人员和农民工群体上，增加基金收入，增加费率下调弹性。

（二）提高社会保险基金统筹层次

我国各地社会养老保险基金存在结余与不足并存的地域结构性差异。事实上，目前仅有北京、上海、天津、重庆、陕西等地达到了真正意义上的养老金省级统筹，其他地区均处在县市级统筹阶段。医疗保险停留在县市级层面，生育保险和工伤保险仅停留在市级层面，失业保险停在市级统筹。依据大数法则，社会保险统筹层次越高，社保基金分散风险的功能及互助功能越强。因而，提高社会养老保险的统筹层次，平滑各地支付负担以提升制度抗风险能力，整合养老保险的碎片化格局以减轻政府的财政风险及缴费者的道德风险。此外，失业保险、生育保险及工伤保险可通过实地调研及测算等调查方式找准制度理想覆盖面及保障水平，从而提升制度有效覆盖率和制度保障的高效性。

（三）精简归并“五险一金”

目前，我国“五险一金”的费用征缴形式存在地域差异，有的地方为集中征缴，有的地方分散征缴，有的是税务部门代扣代缴，有的则是社保部门与税务部门分别征缴。这种情况不仅加大了社会保险的便携性，而且还增加了社会保险征缴的行政成本，导致不必要的资源浪费和碎片化的操作局面。因此，探索集登记-稽核-征缴为一体的“一票征收”机制可有效减轻成本浪费现象，也为系统信息化的征缴系统改革提供了内动力。总而言之，降低社会保险费仅是社会保险系统性改革的重要环节，社会保险制度顶层设计应秉持供给侧结构性改革理念，综合考虑多方主体利益，决不可偏颇。

［1］刘燕斌.试论适当确定社会保险费率问题[R]//中国社会保险30人论坛年会（2014）：建立公平、可持续社会保障制度会议发言，2014.

［2］单大圣.适时适当降低社会保险费率[J].经济研究参考，2015（19）：78-82.

［3］Laffer,Arthur.,“The Laffer Curve,Past,Present and Future”[M].in Heritage Foundation,June 1,2004.

［4］刘伟.经济增长新常态与供给侧结构性改革[J].求实学刊，2016（1）：56-65.

［5］李珍，刘志英.拉弗曲线的深度分析——兼析中国个人所得税制的政策涵义[J].中南财经政法大学学报，2014（1）：11-16.

［6］冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题，2016（2）：12-17.

［7］路锦非.合理降低我国城镇职工基本养老保险缴费率的研究——基于制度赡养率的测算[J].公共管理学院学报，2016（1）：128-140.

［8］胡秋明，景鹏.社会保险缴费主体逃欠费行为关系演变与调适[J].财经科学，2014（1）：19-28.

［9］孟庆平.我国社会养老保险最优保障水平的现状与对策研究[J].财政研究，2008（1）：38-41.

［10］封进.中国城镇职工社会保险制度的参与激励[J].经济研究，2013（7）：104-117.

［11］何立新.中国城镇养老保险制度改革的收入分配效应[J].经济研究，2007（3）：70-80.

［12］米红，余蒙.中国城镇社会养老保险个人缴费能力测定的模型创新[J].统计与决策，2010（11）：29-31.

［13］孙雅娜，边恕，穆怀中.行业收入差异的养老保险最优企业缴费率的分析[J].人口与经济，2009（5）：91-96.

［14］景鹏.胡秋明.生育政策调整、退休年龄延迟与城镇职工基本养老保险最优缴费率[J].财经研究，2016（4）：26-37.

［15］柳清瑞，王虎邦，苗红军.城镇企业基本养老保险缴费率优化路径分析[J].辽宁大学学报，2013（6）：99-107.

［16］杨波.企业社会保险费财务负担的测量——基于上市公司数据的研究[J].江西财经大学学报，2013（1）：67-74.

［17］张为杰，李少林.经济新常态下我国的供给侧结构性改革：理论、现实与政策[J].当代经济管理，2016（4）：40-45.

［18］娄成武，董鹏.中国政府改革的逻辑理论——从简政放权到供给侧改革[J].贵州社会科学，2016（7）：123-130.

［19］梁书毓，薛惠元.费率降低背景下失业保险保障水平的确定——基于基金平衡的视角[J].西北人口，2016（1）：63-69.

［20］仙蜜花.降低费率背景下中国社会保险制度可持续发展研究[J].石家庄经济学院学报，2016（4）：62-67.

（责任编辑：佟群英）

F840.61

A

1001-4225（2017）06-0063-06

2016-12-02

刘春蕾（1992-），女，山东烟台人，华东政法大学政治学与公共管理学院硕士研究生。