大胆探索 着力创新扎实推进深化集体林权制度改革各项任务

成都市林业和园林管理局局长 杨小广

大胆探索 着力创新扎实推进深化集体林权制度改革各项任务

成都市林业和园林管理局局长 杨小广

杨小广（右一）调研油橄榄

近年来，成都市深入贯彻落实中央关于农村林业改革精神，在四川省委、省政府的领导下，在国家林业局的大力支持指导下，成都市委市政府围绕绿色发展建设生态文明和美丽成都，紧紧抓住盘活森林资源、国家得生态、农民得实惠这个根本，以体制机制改革创新为动力，整体推进深化林改试验示范区建设各项任务，深化林改“成都经验”初步显现。

改革推进情况

◆完善集体林权确权登记工作

一是认真组织开展集体林改“回头看”，夯实深化林改基础。为稳步推进深化林改工作，要求所有参与集体林改的区（市）县、镇（乡）和村组，全面开展“回头看”活动，完善分类区划后林权证林种变更工作，重点针对林权证核发、林权流转、纠纷调处、林权档案管理等环节存在的问题进行排查和整改，确保林改工作质量。二是以林地经营权流转证和经济林木（果）权证为突破口，实施集体林地“三权”分置改革，赋予经营者更多财产权利。市级层面出台了《成都市林地经营权流转证发证管理办法（试行）》和《成都市经济林木（果）权证发证管理办法（试行）》，全市采取林权证、林地经营权流转证、经济林木（果）权证“三证并行”方式，统一发证办法、统一制证、统一规范程序，稳步有序开展“两证”确权颁证工作。2016年，全市已颁发林地经营权流转证242本7.73万亩，经济林木（果）权证1052本12.05万亩。三是探索林地承包经营权有偿退出，推进龙泉山生态绿化建设。以生态移民为导向、以自愿流转为前提，探索建立农民林地承包经营权有偿退出机制，全市退出农户10402户，退出承包林地30094亩，有力推动了生态扶贫、国土绿化，初步实现了绿山富民。

都江堰市笋用竹基地

金融支林

◆依法规范林权流转秩序

一是积极推进林权流转体系建设，鼓励集体林权入场交易。制定了鼓励集体林权入场流转的优惠举措，依托成都农村产权交易所平台，积极推进林权流转及交易鉴证制度，初步建成了市、县、乡、村四级林权流转交易体系，全市林权交易平台网点已达到193个，实现了涉林乡镇全覆盖，基本解决了服务林农最后一公里的难题。二是完善集体林权流转机制，我市修订完善了《成都市集体林权流转管理办法》，明确了公益林在不改变性质和所有权前提下，允许以转包、出租、入股等方式流转林地、林木经营权，用于发展林下经济或生态旅游业。三是创新规范流转，促进林产业规模化经营。针对集体林权碎片化、信息不对称、流转风险较大等问题，探索采取事前协商、评估推介、村民委托等程序，推行林权预流转制度，引入流转履约保证保险，促进林产业规模发展。

◆积极培育新型林业经营主体

一是着力培育新型林业经营主体，实施林地规模化经营。市政府出台了促进林业产业发展及新型经营主体培育的意见，市级部门出台了新型经营主体认定及鼓励办法，着力培育一批林业产业化龙头企业、专合组织、家庭林场、森林人家、林业职业经理人等新型经营主体。二是创新林业经营机制，探索多种形式的适度规模经营模式。

◆完善公共财政支持林业制度

一是加大公共财政支持生态建设、林产业发展力度。从2014年开始，市级财政投入林业的专项资金持续增加，年均增长幅度接近20%，2016年市级财政投入林业产业发展的专项资金比上年翻一番达到1亿元，带动了社会投资林业的积极性。二是完善了林业补贴制度。将符合林业发展规划的生态建设和林产业发展项目全部纳入林业补贴范围，2016年市级财政资金扶持项目约占全市申报项目总数的80%；建立了退耕还林直补金制度，退耕还林户每亩补助20元/年，逐步形成林业补贴“普惠制”。三是强化集体公益林建设和保护。市政府出台了《成都市集体公益林（地）生态保护资金管理办法（试行）》，对全市104.3万亩集体公益林统一按30元/年•亩的标准进行补助，年补偿资金达3000多万元。四是积极探索森林保险。在全市范围内初步建立起了森林资源风险防范体系，全市政策性森林保险总投保面积达514.82万亩，占全市应投保森林资源总面积的82.89%。

◆完善金融支持林业制度

林下种植中药材

一是积极协调金融机构加大支持林业力度，开发适合林业特点的信贷新产品。二是拓宽林权抵押标的物，探索集体林业投融资新途径。市级层面出台了林权抵押、评估、担保、收储等系列指导文件，并将花卉苗木及林权纳入了成都市农村产权抵押融资风险基金使用范围，完善了林权权利人用林权证、林地经营权流转证和经济林木（果）权证进行林权抵押融资的各环节，打通了金融资本投资林业的渠道。三是探索花木融资“多元制”，撬动金融支持花木产业发展。在温江、郫都等花木种植区推行“互助基金”“联贷联保”“仓单质押”“专合贷”等多种花木融资模式，已实现花木融资30多亿元。探索 “互联网+”销售模式、供给侧改革经营模式，借力“一带一路”，实现了花木产业走出国门，2016年创汇188.4万美元。

◆强化林业社会化服务体系建设

一是探索林业经营共营制，构建新型林业社会化服务体系。围绕解决谁来种地、谁来经营、谁来服务的问题，探索实践并推广“林地股份合作社＋林业职业经理人＋林业综合服务”三位一体的“林业共营制”，建立了提升职业经理人经营积极性和保障林农增收的利益联结机制；全市培育林地股份合作社55个，认定职业经理人410名。二是建立完善集体林权估价体系，积极引导社会中介服务力量发展。制定了林地林木分级评价机制和林权流转基准指导价格机制，分区域、分林种、分树种、分龄级对林地林木流转提出了指导价格。

◆坚持实施森林分类经营管理

一是认真开展林地年度变更调查工作，严格管理集体公益林。在全市范围内开展了林地变更调查，构建林地“一张图”应用的新机制。二是放活集体商品林经营管理。以农交所为平台，开展采伐权公开拍卖、网上交易和联合采伐等试点，方便林农自主经营。

改革推进举措

一是强化组织领导，构建高效推进机制。市委、市政府高度重视集体林权制度改革，将其列为深化改革的重点内容之一，市委办公厅两次印发了改革试验方案和具体实施方案，并分别将2016年和2017年确定为“深化林改突破年”和“提升年”，市委市政府专题召开深化林改工作推进会 5次。市、县两级举办深化林改培训班145个，培训7565人次；市级层面召开推进会13次，派出督查组4个96人次，印发林改简报73期。二是注重制度建设，做实深化林改的政策基础。在政府主导和部门配合下，全市深化林改的体制机制等制度设计框架基本完善。三是明确目标任务，推动改革工作提速提质。分解细化了改革任务并明确了年度量化目标，重点抓好林权流转规模经营、经济林木（果）权确权颁证、林权抵押贷款、新型经营主体培育、大力发展林下经济五个方面进行突破。四是加强检查督办，确保改革工作落实落地。建立了推进督查机制，市委督查室、市政府督查室和市林改办共同制定下发了《目标绩效考评实施细则》及《督查方案》，建立了市县两级推进督查机制。

改革取得的初步成效

◆创新突破，深化集体林改“成都经验” 初步形成。

在深化林改中，立足于服务国家中心城市建设，定位于发展现代都市林业，以创新体制机制为着力点，已经初步形成了6个方面经验探索。一是探索经营“共营制”。围绕谁来种地、谁来经营、谁来服务的问题，积极探索实践“林地股份合作社＋林业职业经理人＋林业综合服务”三位一体的“林业共营制”，构建新型林业经营体系。全市培育林地股份合作社55个，认定职业经理人410名。二是探索承包“退出制”。以生态移民为导向、以自愿流转为前提，探索农民林地承包经营权有偿退出机制，全市退出农户10402户，退出承包林地30094亩，有力推动了生态扶贫、国土绿化。三是探索流转“入场制”。制定鼓励集体林权入场交易的优惠举措，完善入场交易办法，依托成都农交所交易平台，建成涉林乡镇交易网点193个，建立完善市、县、乡三级林权流转场内网络竞拍交易体系。四是探索财政补贴“普惠制”。探索公共财政投入按“保护性补助+发展性补贴”政策引导，建立了公益林地方补偿制度、退耕还林直补金制度，公益林每亩补偿30元/年、退耕还林每亩补助20元/年，市级财政每年投入保护性资金5500万元以上。林业补贴普惠制的建立，有效调动了社会主体造林护林积极性。五是探索流转风险“防控制”。对集体林权流转采取事前协商、合作社牵头、项目评估推介、村民委托等程序，探索林权预流转制度，并引入商业保险，探索林地流转履约保证保险，建立林地流转适度性及流转风险防控机制。六是探索花木融资模式。积极探索“互助基金”“联贷联保”“仓单质押”“专合贷”等多种花木融资模式，探索 “互联网+”销售模式、供给侧改革经营模式，借力“一带一路”，实现了花木产业走出国门，2016年创汇188.4万美元。

◆成效明显，深化林改工作深受国家、省充分肯定。

2016年4月，国家林业局张建龙局长在国家林业局《林业改革动态》2016年第7期（向全国印发了《成都市森林资源资产收储指导意见》和《成都市鼓励集体林权入场流转管理暂行办法》）上批示：“成都市《收储指导意见》和《林权流转办法》两项制度性建设很好，带有方向性。请林改司加强指导、研究和推广”，对我市深化林改工作中的相关制度性建设给予了高度肯定。

2016年6月，在湖北襄阳召开的全国集体林业综合改革试验示范区现场会上，我市作为唯一副省级城市进行了林改典型经验交流发言，受到与会代表的充分肯定。

2017年3月，国家林业局印发《林业要情》（第19期），刊载了“四川成都市探索‘六制’推进集体林改”，报送中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅、全国政协办公厅，各省、自治区、直辖市党委、政府，中央和国家机关有关部委，各省、自治区、直辖市林业厅（局）。

林业综合服务

存在的困难和问题

我市深化林改做了一些试验探索，但林权制度改革还存在着一些障碍需要跨越。一是金融企业对林权抵押贷款的积极性还不够高，贷款年限与林业生产周期不匹配。由于受抵押物处置难等因素的影响，林权直接抵押贷款较少，林业融资问题还没有得到根本解决。二是试点实施的林地经营权流转证制度和经济林木（果）权证制度缺乏顶层设计。三是国家森林生态补偿标准过低，生态公益林管护困难。中央、省给予的补偿标准15元/亩，我市地方财政再给予30元/亩的配套补偿，目前补偿标准为45元/亩。由于生态公益林与商品林之间显著的经济收益差别，客观上导致公益林管理面临困难。四是试点实施的林地承包经营权有偿退出和林地承包经营权长久不变缺乏顶层设计。五是林地经营相关设施审批建设难。鼓励、吸引社会力量参与、培育家庭林场、森林人家等试点建设时，尤其是合理开发利用生态公益林资源发展生态旅游，需要解决工程设施和附属设施建设用地的需求，存在使用林地法律限制问题。

林下草珊瑚选育

下一步工作打算

认真贯彻落实市第十三次党代会精神，为重现“绿满蓉城、花重锦官、水润天府”的盛景，通过全面贯彻绿色发展理念，坚持把生态文明建设放在更加突出的位置，构建绿色发展制度体系，加快推动生态环境绿色化，加快建成碧水蓝天、森林环绕、绿树成荫的美丽中国典范城市。下一步将重点抓好几个方面工作：

一是以深化林改“提升年”为抓手，全域推进集体林业综合改革。市委、市政府把深化集体林改作为推进统筹城乡发展的重要抓手，将2017年确定为“提升年”， 围绕林权规范流转、经济林木（果）权证颁证、林权抵押贷款、新型经营主体培育、林下经济发展5项重点指标，进一步完善林改政策的落实落地和平台搭建，提点扩面，不断培育、总结提升好的点位及典型案例，形成示范带头作用。 二是突出重点，进行深入挖掘和总结。我市将在2016年全域试验阶段取得初步成效的基础上，及时将取得的经验在全市推广。重点在林业适度规模经营、集体林流转风险防控、花木融资风险防控、林业精准扶贫等方面，研究存在问题和对策，总结出既能说明问题又具有可借鉴、可复制、可推广价值的成都经验和模式。三是凝心聚力，全面完成集体林业综合改革试验示范区试验任务。按照改革试验方案，2017年我市将全面完成“第二批全国农村改革试验区深化集体林权制度改革试点市”和“全国集体林业综合改革试验示范区”各项改革试验任务。我市是8个第二批全国农村改革试验区深化集体林权制度改革试点中唯一的全域整体列入试点的副省级城市，我们将按照谋深虑远、高位求进，争创全国一流的要求，在集体林经营体系和经营机制、财政金融支持林业制度、林业社会化服务体系等方面探索创新，全面提升我市林业资源利用率和发展水平，切实做到生态得到充分保护，林产业得到快速发展，林农得到跨越式增收，初步形成都市现代林业发展体制机制，为推进我市绿色发展建设国家中心城市和美丽中国典范城市做出积极贡献。