政府购买公共服务的合同制购买方式：发展背景、设计优势与改进策略

陈艳

政府购买公共服务，也称为公共服务外包，是政府为履行职责，依靠财政向各社会机构（企业、事业单位、非政府组织等）支付费用，双方以契约方式确定服务的数量、种类以及提供方式，通过转移生产及提供来满足公众多样化的需求。[1]这种转移生产和提供方式其实质就是利用市场将竞争以及私有化的力量纳入公共服务领域，打破传统方式下政府的垄断，提升公共服务质量与效率。随着政府购买公共服务的技术逐步发展，合同制作为一种新的购买方式逐渐引起理论界与实务部门的关注。

一、合同制购买公共服务方式的发展背景

20世纪70、80年代，西方国家政府部门出现了机构臃肿、职能重叠、效率低下等一系列治理困境，为克服困境一系列新公共管理理论诸如“重塑政府论”、“企业家型政府论”、“公共选择理论”、“市场化政府论”等在政府部门兴起，试图将竞争引入政府部门，用市场和社会力量对政府进行改造，精简政府规模以提升政府服务办事效率。西方一直秉持的福利国家政策，一方面给政府部门造成了难以持续的财政重负，致使提供的公共服务质量与效率都难以满足民众的需要；另一方面由国家统一提供的同质性的公共服务难以满足公众多样化的需求。基于这些压力，在政府众多改革中最为明显的就是对公共服务领域的改造，并取得了一定的成绩，缓和了政府与公众间的矛盾。公共服务领域的这些改革其本质是将公共服务由传统的政府主导供给模式转变为政府与非政府力量共同参与互动，利用非政府力量通过契约的方式提供公共服务。

我国政府于20世纪90年代中期将“合同制”引入公共服务领域，通过与私人部门签订商业化的合同，购买公共服务。最早开始这一实践的有上海、浙江、广东等地，在此之后各地纷纷开展相应的实践改革。十八届三中全会明确提出将竞争机制纳入公共服务改革实践中，通过合同、委托代理等方式购买，利用市场的运作提升公共服务效率与质量。2013年9月，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，要求政府充分利用市场运作及社会力量来弥补支撑当前政府在公共服务领域内的不足，提升政府服务的效能。目前“合同制”的购买方式在私人市场上已经运作的较为成熟健全，对政府充分利用外部力量展开公共服务改革具有很强的实践价值，取得了许多有益经验。

二、合同制购买公共服务方式的设计优势

与已有的政府购买公共服务方式相比，合同制方式在制度设计层面具有多元参与、服务高效精细、公开透明等优势。

（一）多元参与主体实现充分竞争

传统的公共服务模式下，政府部门的垄断导致竞争不充分、公共服务的供给效率低、覆盖面小。在合同制下，公共服务的供给主体既可以是企业、事业单位也可以是非营利组织等，参与主体多元化能够保证竞争的展开，打破了过去只有政府一家提供公共服务的垄断局面。合同制下，政府利用财政资金通过契约方式向这些主体购买物美价廉的公共服务。

（二）公共服务更加高效精细

合同制购买极具优势，其首先将政府从繁杂的公共服务生产职能中“解放出来”，减少政府直接的生产操作，政府可以将精力与时间转移到公共服务合理分配等其他环节。其次，由于这些多元化的承接主体更具灵活性，具备资源和行业优势，可以更好地把握公众需求，根据不同公共服务需求者的状况制定出合适的公共服务策略，极大缓解公共服务的需求困境，有利于实现公共服务高效、精细化供给。

（三）公共服务的透明度大幅度提升

政府部门以往承担全部的生产、提供的活动，使得公共服务成为了一个“黑箱”，公眾并不十分清楚每年有什么服务项目，每项服务项目的标准如何。但是合同制购买的整个环节是相对透明的，政府购买公共服务首先要向社会进行公开的招标，同时对服务的要求标准等各个方面加以详细说明，这就在一定程度上提升公众对于公共服务的了解。同时，相对于政府部门来说，中标的组织更加贴近社会公众，公众可以更加近距离地了解公共服务的各项生产环节，加大监督力度。

三、合同制购买公共服务方式的制度风险

虽然合同制购买方式具有优势，然而在实际执行过程中，仍然可能面临政府监管、购买失衡、公共性缺失等问题，在合同制购买的发展过程中需要重点关注。

（一）第三方监督乏力

在公共服务供给合同中，政府部门承接组织都是参与公共服务过程的平等主体，政府负责采购公共服务，承接组织负责生产并按时交付合乎标准的公共服务。在整个过程中双方各司其职，但是却缺乏了监督方，尤其是在最后环节，承接组织生产出的公共服务是否合乎预先制定的标准是没有专门的机构进行监督检验的。监督的缺乏给政府相关部门及承接组织营造了一个有利于“违规”的环境。就政府部门而言，在整个公共服务过程中，政府既是运动员又是裁判者，这种不合理的设置就会给政府的一些部门造成寻租与腐败的机会。[2]同时由于缺乏专业机构的监督，承接公共服务的组织为了自身的利益就有可能对承接的公共服务进行偷工减料的生产加工或是选择性的提供，从而影响了公共服务的水平。监督的缺乏对合同制购买公共服务形成了一个巨大风险隐患，如果不妥善处理将会影响到整个公共服务供给的后续健康发展。

（二）购买后期竞争的不平衡影响购买环境

传统的公共服务供给模式下，政府强有力的垄断使得市场和社会力量难以进入，当然也就无所谓竞争的充分性了。改革者期望通过竞争机制的引入来改善这种局面，但是仅仅有竞争是不够的，如果竞争不够充分势必会造成新的垄断。这种垄断往往是公共服务后期“供应商”的垄断。[3]目前我国能够承接公共服务的社会力量的类型与数量并不多，政府并没有太多可选择的余地，政府长期与同一个承接者的合作就使得这些承接者具有了同政府谈判的能力。这种垄断能力迫使政府在后期公共服务购买中只得在几个大型的承接组织上进行选择，影响公共服务购买的公平性。

（三）合同制中政府角色转化造成了政府责任缺位

传统的公共服务生产与提供都由政府来进行主导，政府部门既承担着生产者的职责又承担着提供者的职责，这种大包大揽造成了政府部门公共服务效率的低下。新公共管理改革之后，政府的角色发生了巨大变化，如今又越来越多的学者倡导要求政府成为“精明的买家”的理念深刻的体现了这一变化的实质。[4]政府部门的角色已经从生产者、提供者转变为采购者与监督者。由于政府通过合同购买公共服务形成角色的变化，使得一些政府部门或是官员认为其本身承担的职责已经转移到承接组织身上，自己的职责只是购买公共服务并履行合约按时付款。合同制中政府部门责任性的缺位，影响合同制购买方式的可持续发展。

（四）合同购买双方职权划分需要进一步规范

合同制要求政府纵向的管理与横向的管理相结合，将公共服务的管理权限进行分散重新分配，以打破政府对公共服务垄断局面。管理权限的分散的主要表现是政府部门与承接组织间不再是简单的控制与被控制的关系，而是一种平等的合作伙伴关系，在政府部门将公共服务项目交由承接的同时赋予了其相应的自由裁量权。然而我国政府内部并没有公共服务的管理权限分散的规定，更没有对于政府赋权方式的相关规定，权限分配与管理规章的缺失使得合同制购买方式难以走上程序化、规范化的道路，容易造成合同管理的失范。

四、优化策略

随着我国公共服务领域改革的持续深入，政府部门“精明买家”角色不断加强，公共服务的正产职责将更多的落到社会力量身上。将公共服务置于竞争的市场环境中通过合同方式购买将成为最通用的手段之一，合同制的完善无疑将对于公共服务领域改革影响深远。

（一）健全监督机制，加强对合同制中政府部门以及承接组织的约束与监督

合同制购买中监督机制的完善与否不但对购买合同能否够顺利完成造成影响，同时也关系到合同制改革公共服务购买方式的成败。[5]虽然公共服务的承接者大多是具备公共性、非营利性的社会组织，但是这些社会组织在开放的市场竞争中同样面临巨大的生存压力，存在人财物匮乏的情况，监督的缺失与不到位很容易出现各种违规操作。因此，首先要健全监督，加强公众对于公共服务过程的监督，营造一个良好的监督环境。作为公共服务最终受益者的公众，他们能够很好地体验到公共服务是否是高质量的、能否满足自身需要，公共服务的质量可以形成一个普遍性的监督。同时，他们也更加贴近承接组织，由社会公众担负起对承接组织的日常持续性监督，将会缓和合同制中监督缺乏的困境。在公众监督的同时也要建立起独立的第三方监督机构，对于公共服务的购买提供专业性、针对性的监督。其次，要加强法律法规的制定，将公共服务的标准确定下来，确定相关程序步骤。法律的完善不但保障了合同制下政府购买公共服务的合法性而且使得监督机构的各项工作有了可衡量的标准，变得有法可依有规可循。

（二）明确合同中双方的权责界限，加强政府自身的责任感

政府部门不能仅仅作为购买者的角色存在，合同中转移的仅仅是公共服务的生产权，在政府部门与社会承接组织合作的过程中要明确政府与承接组织各自的权力与责任。公共服务外包只是政府改革公共服务效率的一种手段或是方式，将公共服务外包并不意味着政府对外包的公共服务不再负担任何责任。[6]相反，政府部门更要明确谁来管、如何管、管理的标准与内容。承接的社会组织则要明确所需交付的公共服務的标准是什么、如何在盈利的同时保证公共服务质量与效率等问题。只有政府明确规则，承接组织依规而行才能保障合同制购买服务发挥应有的效果。

（三）充分培育社会组织，增加其多样性与数量，减少垄断

目前我国社会组织发展的并不平衡，在多样化与数量不足的同时各自实力也是悬殊巨大。承接组织的数量少、力量薄弱，使得政府可选项大大减少，只能长时间的去购买一家或几家的服务，长此以往同样会滋生垄断。为了克服市场化操作带来的垄断影响，政府需要充分培育社会组织，增加其数量与质量，增强公共服务参与主体的活力。

（四）健全合同制中政府购买公共服务的定价方式

公共服务的定价方面，在财政预算的原则范围内增加公众与社会组织对于公共服务价格制定的互动。购买价格除了包含公共服务本身的成本以及管理费用之外还要给以社会组织适当的盈利空间。有了盈利空间，社会组织才能不断发展壮大，提供更好的服务，否则社会组织本身也是很难生存下去了，更不必谈公共服务的提高与改善。

课题项目：重庆市2016年度哲学社会科学规划项目“群团组织引导服务社会组织研究”（2016WT08）研究成果之一。

参考文献：

[1]财政部科研所课题组.政府购买公共服务的理论与边界分析[J].财政研究，2014（3）：2-11.

[2]刘素仙.政府购买公共服务绩效评价的价值维度与关键要素[J].经济问题，2017（1）：17-20.

[3]周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010（6）：13-17.

[4]曲延春，张帆.政府购买公共服务的困境与选择[J].中国行政管理，2016（5）：48-56.

[5]高海虹.政府向社会力量购买公共服务的合同治理研究[J].理论月刊，2014（9）：161-162.

[6]杨桦，刘权.政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制[J].学术研究，2011（4）：57.

作 者：西南政法大学公共管理专业2016级硕士研究生

责任编辑：张 波