土地流转中的农民权益保障研究

周静

摘要：中国正处于工业化和城市化深入发展的新阶段，农业生产方式和农民生活方式正在发生历史性转变，破解城乡二元社会结构进入到一个关键时期，保护农民的土地权益已经形成共识。在农村土地流转加快的态势下，农民土地权益不断受到侵害，如何保障农民土地权益，有效推进农村土地流转和农业现代化尤为迫切。

关键词：土地流转；农民权益；保护

中国的工业化、新型城镇化发展推动农村劳动力转移，需要发展以规模化生产为特点的新型农业。发展新型农业以大片耕地为前提，与农地细碎化现实相冲突。为解决此问题，中央提出在保持家庭承包经营制度不动摇、农村土地承包关系长期稳定的情况下，允许农民通过合法形式和渠道流转土地。十七届三中全会以来，农村土地流转呈加快态势，但农民土地权益受侵害的现象层出不穷。如何在推动农村经济社会发展的同时，有效保障农民的土地权益，是当前农村工作面临的重要课题。

一、侵害农民土地权益的表现

农民的土地承包经营权由法律授予，容易受乡镇政府或村级组织侵害。农民土地经营承包权受侵害主要表现为：部分乡镇政府以经济发展和招商引资为借口，为一己之私利强迫农民流转土地，将大部分土地租给或转让给企业。部分乡镇政府或村级组织以农业结构调整为由，强迫承包农民流转土地。部分村委会、村级组织以建设新农村或农业现代化为借口，将农民承包的土地强制收回来再转租或转包出去。部分政府部门对土地流转设置限制。

农民流转土地的直接目的是获取土地收益，恰恰收益权最难保障。农民收益权易受到流人方、村委会、乡镇政府的侵害。农户收益权不仅受流人方经营状况影响，也受村委会影响。农村土地流转中，部分村委会借交易中介的身份或以村民委托进行土地承包经营权流转为由，向农民获取显性管理费和隐形“工作经费”。少数村委会在流转土地中与农户争夺土地收益。土地流转价钱走高时，村委会将整顿清理的瘠土、坑塘土地和农户土地一起出租，村委会独享瘠土、坑塘地流转的土地收益，村委会取代农村集体组织成为土地流出方，直接损害农民土地收益权。

基层政府理应为农民土地流转提供管理、协调和服务，却因过度参与流转，直接侵害农民政治权利。部分乡镇政府为发展地区经济，未经农民同意强行将其承包的土地流转给投资企业。部分基层政府将抛荒的农地、池塘或林地整理，在农民不知情的情况下流转出去，严重侵犯农户的知情权和决策权。

土地流转后改变土地原有用途，侵害农民的社会权益。一些企业流转土地后，在田地上建造牢固建筑物，有的甚至置办工厂，田地破坏严重，失去生长能力。如果大部分农地流转后用途改变，中国耕地总面积将少于18亿亩，18亿亩的耕地红线一旦失控，粮食安全将受影响，出租土地经营权的农民将花费更多用于购买粮食。随着工业化、城镇化发展，进城务工农民多聚集于东南沿海的外向型企业，易受国际经济周期与经济危机影响导致失业，多数失业农民会回家再就业，部分农民因承包地流转而面临双重失业。

二、农民土地权益受侵害的原因

（一）自身条件约束

中国农民数量多、知识水平较低，难以正确理解与土地流转相关的法律法规和政策，不清楚如何获取最大土地收益。农民作为土地流转主体，未明确其主体地位、树立主体意识，乡镇政府和村委会利用职权成为土地流转主体，代替农户直接参与流转，未征得农户同意流转农地。农户法律意识薄弱，很难意识按法律法规流转土地的必要性。流转中双方只达成口头承诺，未签订有效合同，即使少数签订合同，因合同条目不完整、双方权利义务模糊，签合同未得到权力机关公证，不具法律效力，一旦发生纠纷，农民因证据不足而招致合法权益受侵害。

农民作为土地流转主体，疏于监督乡镇政府和村委会的行为，村庄的四荒地或其他林地被村委会转包出去，农民并不知情，加上其维权意识淡薄，土地权益受到侵害时，不知如何维权。

（二）基层政府角色定位不当

基层政府承担管理与服务职能，土地流转中应承担更多职责、提供更多服务。一些基层政府对自身职责认识不清、对角色定位失当，土地流转中与民争利，未经农民同意流转土地，截取土地收益。

实现农业转型、从结构调整中获得土地级差收益是基层干部热衷土地流转的原因。地方政府和基层干部一旦发现土地流转有利可图就会以权谋私、滋生腐败，侵害农民土地权益。土地流转主体是农民，政府雖承担管理职能，但土地流转须经过农民同意，政府不能以管理为由，强制农民流转土地。

（三）村委会角色错位

村委会角色错位是农民合法权益受侵害的原因之一。村委会角色准确定位，对促进土地规范化流转和保护农民合法权益作用很大。

农村土地流转中，村委会承担管理和提供服务的职责。村委会作为土地流转中的第三方，是中介桥梁，更是代理人。村委会作为第三方，起着促使流人方与流出方对接、打通供需渠道、提供交涉机制和签约场地的作用，是目前土地流转的交易中心。然而部分村委会在土地流转中对自身职责认识不清，以中介或农民委托其代理土地流转为借口参与土地流转，收取灰色收入，与农民争利。

村委会与农村集体经济组织职能不清也导致土地流转中农民合法权益受侵害。农村集体经济组织拥有农村土地的所有权，发包方一般为村委会。农民属于集体经济组织成员，农村土地归集体所有，土地人人有份，实际上法律未明确规定每个农民享有的土地份额，农民作为集体经济组织成员，并不了解自身土地份额，导致集体经济组织的成员与集体的权利与义务模糊，参与集体土地流转的热情降低、合法权益受侵害、集体经济组织保护农民合法权益功能削弱。农村集体经济组织成员素质较低，对土地流转认识较少，村委会较农村集体经济组织权力更大，与土地流转相关事项一般由村委会直接决定或召开村民大会采取少数服从多数的方式决定。

（四）相关法律不完善

中国实行土地集体所有制，农村土地除归国家所有外，其他归农村集体组织所有。但法律对集体土地主体的概念界定模糊，土地产权不明晰。土地产权模糊，是农民合法权益受侵害的根本原因。

现阶段，与农村土地流转相关的法律法规主要有《农村土地承包法》和《农村土地承包权流转管理办法》。后者仅是对土地流转的详细管理指南，不具任何法律效力，未上升到法律层面，无法有效保障农民权益。与土地流转相关的法律法规未明确规定农民的主体地位，发包方、土地流入方和流出方三者具体的权利与义务，流入方的资格条件、转让的条件。《农村土地承包权流转管理办法》规定土地收益只归承包方所有，其余人不能侵占、扣取，但未规定土地流转中各方利益的分配。一旦流转期限较长、土地效益增值，流出方按照原合同条款对增值效益进行分配，农户有可能得不到土地效益增值帶来的好处。法律体系未明确规定土地流转中农民权益的具体内涵，也未阐明侵犯农民合法权益的行为将受何种处罚。

三、构建农民权益保障的设想

（一）提高农民素质

农民作为土地流转的弱势群体，要维护合法权益必须提高其素质并强化其参与土地流转的意识。政府或村委会应该利用媒体、报纸、宣传手册等渠道为农民普及与土地流转相关的法律法规知识和政策，增强农民对自身合法权益的了解。由于农民法律意识较为薄弱，有必要提高农民法律知识，为其提供土地流转相关的法律咨询服务。农民应充分认识维护合法权益的重要性，强化参与意识，提高维权意识和自我保护能力，发现土地流转中侵犯自身权益或其他违法行为，应拿起法律武器维权。

（二）准确定位基层政府

农村土地流转中，基层政府承担着管理职责。细化流转土地的工作程序将有利于维护农民合法权益。政府应制订土地流转合同范本，明确规定土地流转程序及土地流转必须使用国家统一的合同并申请政府相关部门进行鉴证或公证，否则所签合同不具备法律效力。政府应注重土地流转中的档案管理，对农民承包地的文件资料整理归档。土地流转中管理村委会工作，定期检查村委会是否认真完成档案和合同的归档工作。政府承担着指导职责，需为村委会提供业务培训，提升其业务能力和为民解惑能力，引导村委会认真做好法律法规和政策的推广工作。

政府承担着服务职责。中国土地流转主要以农民自发流转及政府行政推动为主，政府服务职能缺失，土地流转服务平台相对匮乏，农民难以得到实质帮助。政府应着力建设并完善土地流转的各种配套措施、成立农地价格评估机构。由于土地产权模糊，土地市场尚未形成，农民对土地效益是否增值预测能力差，土地流转价格暂时由政府部门合理定价。政府应聘请专家组成农地价格评估机构，根据肥沃贫瘠等要素情况定出合理的流转价格。

政府应对流转土地的农户给予补助。政府应对流转土地经营权的农户跟踪服务，对在土地经营流转后在城里打工遇到生活困难的农户，依据生活困难程度给予不同程度补助。

政府应为在土地流转中进行农业规模化生产的农民提供小额贷款等金融支持。土地流转中，部分农民不愿意放弃土地进城务工，想继续从事农业生产又苦于没有资金，政府应鼓励这些农户发展规模化和机械化农业，为其提供资金、贷款支持。流入方及流出方需要中介打通供求渠道，政府应提高中介组织的服务水平。对发展规模化、产业化的农业经营大户，应积极建立农业技术服务组织，组成专家团队为其提供农业指导和技术服务。一旦经营大户土地经营收益好，土地流入方应相应提高土地使用权流转的收益，让土地流出方享受土地效益增值带来的好处。

政府应建立土地纠纷处理体系。中国农地产权模糊，土地流转流程不规范，大部分农民没按照法律规定流程流转土地，土地纠纷案件较多，政府有必要成立土地流转纠纷处理体系。土地纠纷处理机制则由村委会、乡镇政府土地纠纷处理机构、法院组成。村委会是基层的土地纠纷处理机构，一般土地流转纠纷由村委会处理，村委会无法调解的纠纷则由乡镇政府纠纷处理机构处理，如果乡镇政府纠纷处理机构无法解决，则由法院判决处理。政府应建立监督机制。政府相关部门和村委会过度参与土地流转，侵害农民合法权益，有必要成立工作小组或部门监管政府相关部门和村委会在土地流转中的行为，一旦发现侵害农民权益的行为，村民可直接举报。

政府应提供畅通有用的申诉维权机制。土地流转中大部分农户合法权益受到侵害不知道如何维权，部分农户向政府相关部门上访没有结果，只能借助网络发帖以求引发公众关注，制造舆论压力，促使维权成功，政府有必要为农民提供畅通有效的申诉维权机制。政府应设立一个工作组或部门，开设一个专门网站受理合法权益受侵害的农民上访或举报，农民可在网上匿名上访或举报，专门成立的工作组或部门则应该在规定时间查明上访或举报是否真实，政府相关部门或村委会是否存在侵犯农民利益的违法行为。

政府应建立监督机制。为创设有效的监督机制，政府应不断拓宽农民的监督渠道，完善政府信息公开制度，严格落实村级财务公开制度，加强对村委会财务状况监督与审查，对村集体资产及土地流转收益的监管。

（三）正确定位村委会角色

村委会作为农村基层的自治性组织，是土地流转中的第三方，扮演中介桥梁和代理人角色。土地流转中，要保障农民合法权益，必须弱化村委会过度参与，强化其中介、服务功能。

村委会应配置专门工作人员跟进各项工作，对各种档案及流人方和流出方签订的协议书整理备案。村委会需要为农民提供指导，积极宣传并督促农民遵照土地流转的有关规定，与土地流出方签订具有法律效力的土地流转合同并申请相关部门鉴证。

、村委会应为农户提供谈判机制和交易场所。村委会是中介、代理人，更是协调者。土地流转中，一旦土地流人方认为土地流出方所提的土地租用或者转包价格不合理，村委会应积极调解土地流人方和流出方双方利益。由于农民无法预测土地效益的变化，一旦土地效益增值，农民想调整土地使用权流转的收益，村委会应为其提供帮助。

村委会应设立土地流转服务平台，负责宣传与土地流转有关的法律法规和政策，加深农户对土地流转的了解，对流人方及流出方进行跟踪服务，监督土地流入方是否定期向流出方支付土地收益和流人方是否非法转变土地用途。村委会也可通过土地流转服务平台定期公示本村土地流转概况及处理与土地流转相关业务的数量，实现村委会公开透明办公，争取农民信任。

村委会与村集体组织职能存在差别。村委会提供中介服务，打通供求渠道。接受农民代理委托书，代替农民管理土地。为农民提供指导和服务。农村集体经济组织因集体与成员间权利与义务不明晰、农民土地流转参与度低且力量弱小，农村集体经济组织职能在于监督村委会行为，一旦发现侵犯农民合法权益，应通过法律途径维护农民权益。

（四）完善土地流转法律

维护土地流转中农民的合法权益，需完善相关法律法规。赋予《农村土地承包经营权管理办法》法律效力，将其变为维护农民权益的专门法律。立法应明确规定农民合法权益的内涵，提出农民是土地流转主体，乡镇政府、村委会或其他组织或个人都不能在土地流转中侵犯农民合法权益，并规定侵犯行为的相应法律制裁。

立法需明确规定发包方、流出方和流入方三者权利与义务，发包方、土地流出方和流人方在土地流转中的违法行为应受到法律制裁。发包方不得在土地流转期限内未经承包方同意将土地收回流转给他人，土地流出方应按法定程序流转土地，流人方应切实保护耕地，不能改变土地用途，需按时将土地流转收益交还土地流出方。

法律体系应明确并协调土地流转中各方利益，规定土地流转收益归土地流出方，其他组织或团体不能假借任何借口截取流转土地收益。由于土地效益不断变化，需根据土地效益增值情况，在一定期限内更改土地流转收益的分配条款并重新签订合同。

四、结语

当期农村土地流转主要在熟人社会中进行，发展新型农业要求土地尽可能成片流转，这将导致土地流转逐渐转变为在陌生人社会中进行。陌生人社会中流转土地，一般以政府或村委会为桥梁，对原本处于弱势的农民群体更加不利，积极探讨土地流转中农民合法权益的保护显得尤为重要。