政府补助企业的主要动机研究

黄翔+黄鹏翔

摘 要：上市公司获得的政府补助数额巨大且逐年增长，引起了广泛的质疑，而现有研究对政府补助企业的动机尚无一致的结论。基于理性经济人理论，考虑制度更改和环境变化的影响，以2007—2015年我国上市公司为研究样本，实证检验政府补助企业的主要动机，结果表明：政府补助企业的主要动机在于扩大就业和帮助上市公司“保牌”，最终目的是促进经济的增长；而增加税收和帮助上市公司达到配股要求不是政府补助企业主要考虑的因素，也没有明显证据证明国有企业比民营企业更容易获得政府补助。应完善资本市场退市制度，加强对政府补助的审批和监管，提高政府补助的资源配置效率，并积极引导政府补助发挥更好的社会效益。

关键词：政府补助；就业；保牌；配股；税收贡献；盈余管理；退市制度；政府干预

中图分类号：F123.15；F276.6 文献标识码：A 文章编号：1674-8131（2017）03-0106-11

一、引言

政府是否应该干预经济、应在多大程度上干预经济主体的行为，一直是经济学研究的重点领域之一。实践中，对企业进行补助是政府干预经济常用的重要手段之一（孔东民 等，2013）。政府出于國家安全、经济发展、增加就业、保护特定行业或企业等目标的需要，广泛地使用各种财政补贴项目干预市场和企业活动。在我国，由于政治锦标赛体制的存在（周黎安，2004，2007；刘剑雄，2008），各级政府官员受到很强的经济绩效激励，有很强的动机运用政府补助对企业的决策行为进行直接或间接的干预。据统计，我国上市公司中受政府补助公司占比和政府补助占资产比重均呈现逐渐上升趋势。2002年到2004年间，每年仅有四成左右的上市公司获得政府补助，补助金额平均为四百多万元（唐清泉 等，2007）；2007年到2010年，每年获得政府补助的上市公司在六成以上，平均补助金额超过两千六百多万元（步丹璐 等，2012）；而到了2011年后，每年有超过九成的上市公司获得政府补助，且补助金额平均达到四千多万元。这对于上市公司来说是一笔很可观的收入，对于政府来说则是一笔不小的支出。

企业能否获得政府补助、获得数量的多少，受很多因素的影响。很多上市公司在年报中没有明确说明政府补助的理由、性质，使得政府补助的合理性和有效性遭到怀疑（孔东民 等，2013；肖兴志 等，2014a）。质疑者认为，很多政府补助是政府为了提高政绩而对上市公司进行盈余管理，协助企业粉饰业绩，达到监管部门对上市公司的财务要求（陈晓 等，2001；陈运森 等，2009）；政府补助会干扰市场机制的正常运作，导致资源错配和浪费，极易形成资本市场中的逆向淘汰，扭曲市场的生态结构；对于企业而言，政府补助很可能导致企业创新能力减弱和风险意识弱化。据笔者粗略统计，从2011年开始，每年质疑政府补助的文章达到四十篇以上，且呈上升趋势；一些全国政协委员也建言应规范政府补助行为（吴文彪 等，2012）。我国政府对企业数额庞大的补助也引起了国外的注意，欧盟、美国等专门搜集各类网站中关于中国地方政府税收优惠等补贴政策的证据，拟对我国进行反补贴调查（孙韶华，2011），比如2013年欧盟启动“钢铁行动”指认中国钢铁企业受到政府补助（邓瑶，2013）。

由于我国证券市场及其制度建设落后于发达经济体，早期研究大多认为我国政府补助企业的动机是负面的。比较有代表性的是陈晓和李静（2001）的研究，他们研究了1997—1999年上市公司的所得税税率、配股和保牌动机、地区因素、行业因素、股权构成等与政府补助的关系，认为地方政府补助上市公司的目的是为了保住宝贵的壳资源和帮助其在资本市场筹集更多的资金。Chen等（2008）的研究也得出类似的结论。针对这个问题，证监会于2001年3月15日发布了新的配股规定，要求配股的企业需要扣除非经常性损益的贡献，导致地方政府通过政府补助的方式使上市公司获得配股资格的难度加大。因此，唐清泉和罗党论（2007）对2002—2004年我国上市公司的研究表明，政府补助企业的主要动机不再是帮助上市公司在资本市场配股融资，而主要是基于社会目标。

后来的很多研究得出了不同的结论。如陈运森和朱松（2009）基于决策理论模型对2001—2006年上市公司的研究发现，政府会基于企业的社会责任、企业的重要程度、政府自身的财政实力、补贴政策的持续性等因素对企业进行补贴，帮助上市公司进行盈余管理也是政府补助的主要动机，即政府有很强的动机帮助企业扭亏。孔东民等（2013）的研究也得到类似结论，他们对2001—2010 年上市公司的研究发现，当企业有盈余管理需求时均会获得较高补贴。王红建等（2014）对2007—2011年我国沪深两市A 股非金融类上市公司的研究发现，企业会通过负向盈余操纵来获得政府更多的补助，而政府为了抵御金融危机也更倾向于扶持这些企业。

很多研究发现与政府关系的密切程度也会显著影响企业所获得的政府补助。孔东民和李天赏（2014）研究发现，国有企业整体上比民营企业获得了更多的政府补助；郭剑花和杜兴强（2011）以2004—2008年民营上市公司为样本的实证研究发现，民营企业与政府的政治联系与所获得的政府补助有正向关系，余明桂等（2010）的研究也有类似的结论；韩超（2014）的研究表明，地方政府更倾向于向非中央国有企业进行补贴。还有一些研究的观点则比较折中。肖兴志和王伊攀（2014b）对战略性新兴产业54家上市公司的研究发现，政府在选择补贴对象和补贴程度时兼有促进企业创新和协助企业粉饰业绩两种动机，并不是单纯偏取其一。Wang等（2014）建立系统动力学模型分析政府补贴对中国循环再造业发展的影响，结果表明各种补贴具有不同的激励目标和特点。

毋庸讳言，很多证据显示，在中国市场经济不完善、补贴过程不透明的情况下，确实存在质疑者所说的问题。那么这些问题是普遍现象吗？从整体上看，政府是如何做出补助选择的？它补助企业的主要目的是什么？现有研究尚无一致的结论（孔东民 等，2013；陈运森 等，2009；胡荣才 等，2014），而且相关研究主要关注政府对上市公司进行盈余管理的动机，忽视了政府增加就业和税收等方面的动机。有鉴于此，本文基于理性经济人等相关理论对政府补助企业的可能动机进行探讨，并以2007—2015年我国上市公司为研究样本本研究选择这个时间窗口主要基于制度变更影响的考虑，新会计准则于2007年1月1日起在我国上市公司中执行，对政府补助的核算口径、计量基础、会计事项处理方法和会计科目等都有变化，因此2007年之后与之前的政府补助数据不具有可比性。，检验我国政府补助企业的主要目的，进而为进一步处理好政府与企业的关系以及政府的角色定位提供经验依据，也为政府优化有关补助政策提供参考。

二、理论基础与研究假设

政府可能会基于多种目的对企业进行补助，企业所获得的政府补助也名目繁多，有些企业甚至可以得到57种不同的政府补助（郑旺，2013）。据同花顺iFinD统计数据，政府补助名目累计多达数百种，除了笼统的财政补助、拨款、扶持资金、贴息和针对各种各样产品项目的补助之外，还有名目繁多的各种奖励。虽然政府补助名目繁多，标称目的多样，但笔者认为政府在给予企业补助时遵循理性经济人假设，即理性地追求自己的利益最大化。在强调经济增长与财政收入增加的晋升考核激励下，各地、各级政府有一个共同的目标，就是促进经济的发展。因此，各级政府有强烈的动机通过各种手段刺激地区经济的发展以提高自己的政绩。

首先，就业与经济增长是紧密联系在一起的，特别是对于我国这样一个人口大国来说，就业是政府所需要考虑的重要方面。比如次贷危机引起的全球金融危机对我国实体经济产生了巨大冲击，其间“保就业、促增长”成为政府要首先考虑的问题，政府也出台了很多刺激经济的政策，政府补助就是其中的重要手段之一。政府考察企業对地区社会和经济贡献程度的非常重要的指标就是就业容量，即在相同的效益和规模下所容纳的就业人数。同时，相比于企业主营业务收入、净利润这些评价指标，就业更加稳定和容易预测，政府更容易作出判断。因此，政府对于就业容量大的企业有“天生的好感”，更可能给予这些企业更多的政府补助。由此提出假设H1：企业的就业容量越大，越容易获得政府补助。

其次，税收象征着政府的财权和资源支配权，税收越多，政府能使用的资金越多，政绩越好。特别是在分税制改革后，地方政府除了运用各种手段向中央各部委要项目要资金外（王仕军，2005；安体富，2007；王宏，2013），提高当地的税收收入成为提高地方财政收入的重要来源。上市公司通常规模较大，税收也很可观，而且相比于其他企业更容易监管。地方政府除通过常规的税收监管外，也通过政府补助来诱导上市公司多纳税。对于申报政府补助的企业，可能会明里暗里要求企业需要提高或达到一定的税收数额。从某种程度来说，政府与企业达成共赢，政府给予企业补贴，而企业上缴税收，形成“良性循环”。同时，由于体制和现实的限制，政府对获得补助的企业不能实施有效的监督，相对而言，政府对上市公司的税收贡献更容易监控，也是可以要求企业必须达到的。因此，政府可以通过企业的税收来衡量企业的优劣和贡献，对于税收贡献小的企业政府可以不给予补助，而且不必使用复杂且难于实施的监督和考核程序。由此提出假设H2：企业的税收贡献越高，越容易获得政府补助。

最后，对很多地方政府而言，上市公司的数量是政绩追求中的一张“王牌”，保上市公司既是一项面子工程，更是一项政绩工程。当上市公司出现困难时，地方政府经常会施以援手。由于退市制度不完善、新股发行注册制尚未成行，壳资源依然是炙手可热的资源，对于发生亏损濒临退市的上市公司，地方政府为了能够保住所在地宝贵的壳资源，会运用各种手段给这些公司提供大面积的政府补助（陈运森 等，2009；Aharony at al，2000），对这些企业进行“输血”，使他们能“脱帽摘星”“起死回生”。特别是在金融危机期间，很多企业出现盈利下滑甚至大面积亏损状态，政府更有动机进行盈余操纵（Strobl，2013）。同时，地方政府还可能帮助上市公司从资本市场上融资。从地区资本流入流出的角度分析，只要地方政府能够帮助上市公司从资本市场上获得更多资本，对实现本地区净资本流入就是有利的，这些流入的资本会增加本地投资（唐清泉 等，2007）。所以，对于业绩达不到增发、配股等再融资条件的上市公司，地方政府也可能会帮助企业粉饰业绩，以达到监管要求，并能向市场传递“光环”信号（郭晓丹 等，2011），将其他地区的资金吸引到本地区（陈晓 等，2001）。另外，Chen等（2008）认为，在中国进行盈余管理不只是企业的决策，地方政府和上市公司因从股市获取更多资本的共同利益而达成合谋，地方政府通过提供补助帮助企业进行盈余管理以达到中央政府的监管要求。由此提出假设H3：在保牌、配股边缘的上市公司更容易获得政府补助。

三、研究设计

1.样本选择和数据来源

本文所用样本的时间区间为2007—2015年，面板数据来源于两个方面：一是经审计的上市公司公布的年报，二是CSMAR国泰安金融研究数据库。先通过数据库获得数据，然后与年报数据进行比对，以保证数据的准确性。在具体的样本选择上，为保证数据的可比性和完整性，根据如下原则剔除一些样本：（1）上市公司必须是2006年之前上市的，以保证研究样本都有上一年的政府补助数据；（2）剔除在研究窗口内退市的上市公司样本对于在研究窗口内发生重大兼并重组且实际控制人、主营业务和公司名称发生根本性改变的公司，相当于原公司已退市，各年度之间的数据已不具备可比性，也一并剔除。；（3）剔除上市公司公布的员工人数少于200人的样本（曾庆生 等，2006；唐清泉 等，2007）作为一个上市公司，必须有一定数量的人以维持公司的日常运转。数据也显示，所公布的人数太少的公司，要么是已经在走破产程序名存实亡即将退市的公司；要么是后面还有强大的母公司支持的子公司，其公布的员工人数和其实际起作用的员工人数有很大差距。为保证数据可比性，这些公司需剔除掉。；（4）剔除上下两个极端值和最终控制人不详的样本；（5）剔除金融类公司。

经过筛选后，每年共有1 038个有效样本，其中有348家民营企业，690家国有企业。为了克服离群值的影响，采用Stata14.0软件对主要变量进行了Winsorized缩尾处理。

2.变量选择与说明

（1）被解释变量：企业当年所获得的政府补助。由于相同数额的政府补助对于不同规模的公司来说意义是不同的，因此本文参照唐清泉和罗党论（2007）的研究，采用政府补助与企业当年主营业务收入的比值来消除公司规模的影响。政府补助的数据来自上市公司年报中计入当期损益的政府补助科目。

（2）解释变量：一是企业的就业容量，用员工相对比例（每万元主营业务收入的员工人数）来衡量，该变量数值越大，上市公司的就业容量越大；二是企业的税收贡献，用税收相对比例（税收总额与企业总资产的比值）来衡量；三是政府对企业的盈余管理，用是否有保牌动机和是否有配股动机来衡量，参照唐清泉和罗党论（2007）的研究，上市公司处于盈亏临界点附近和再融资规定点附近1%区间，即净资产收益率在-1%～1%和6%～7%区间时，政府有对上市公司进行盈余管理的动机根据《证券法》《公司法》以及深交所和上交所的《股票上市规则》的相关规定，上市公司连续三年亏损将被暂停上市，若继续亏损将“失壳”；上市公司增发股票，需满足最近3个会计年度ROE≥6%的要求。。

（3）控制变量：一是企业所有权性质，政府对于国有企业可能会给予更多补助，国有企业也比较容易获得审批通过，在获得政府补助方面具有先天优势唐清泉和罗党论（2007）认为地方政府对中央政府控股的企业可以施加的影响不大，所以剔除了中央控股的上市公司样本；本文把政府补助作为整体来看待，并不区分补助是来自地方政府还是中央政府，没有剔除中央控股企业。；二是企业上一年获得的政府补助其中2007年上一年的政府补助是2006年的政府补助，虽然2006年和2007年在处理政府补助核算方面不同，但该变量考察的是企业是否获得了政府补助，而不考察获得多少，因此变量的取值不受影响。，因为政府补助通常具有连续性；三是股权集中度，用控股股东持股比例衡量，股权集中度有可能会弱化政府补助的作用，从而影响到政府补助；四是负债比例，企业的负债率较高，说明其财务状况存在着困难或者有较高的投资机会，从而政府会提高或降低对该企业的补助；五是资产规模，规模较大的企业，信用、财务和经营状况通常较好，也更有可能获得政府的补助。此外，考虑到每个行业和年度的异质性，应允许每个行业和年度在模型中拥有不同的截距项，其中行业按照上市公司的行业分类标准进行划分，年度按照上市公司的会计年度进行划分。

四、实证结果与分析

对相关变量的描述性统计分析表明（见表2），国有企业和民营企业获得的政府补助比例基本相同，民营企业的员工相对比例和税收相对比例均比国有企业高。在进行模型的回归分析前，为防止变量之间的多重共线性问题，先进行变量之间的相关性检验（见表3），结果表明各变量之间没有很强的相关性，不会导致变量之间的多重共线性，可以同时纳入回归方程。在解释变量中，员工相对比例、税收相对比例和保牌动机与政府补助比例相关系数较大，且在5%水平上显著；而配股动机与政府补助比例相关系数较小，且不显著。

表4给出了总体样本的回归结果，作为参照，分别给出了混合OLS、FE和RE的估计结果一般来说，采用哪种模型比较合适需要检验，通过Hausman检验发现，FE模型优于混合OLS模型和RE模型，但从回归结果上来看，在这三种模型下，主要解释变量的系数及其显著性未发生实质性改变。。

从解释变量看：（1）代表企业就业容量的员工相对比例与政府补助比例高度正相关，且在1%水平上显著，说明政府在给企业补助时，就业是其主要考虑的因素之一，就业容量较大的上市公司较容易获得政府补助，假设1得到验证。（2）衡量企业税收贡献的税收相对比例与政府补助比例没有显著的相关关系，这说明税收不是政府补助企业时主要考虑的因素，假设2没有得到验证。其原因，一方面是由于税收贡献较高的企业本身的经营状况较好，获得更多政府补助的动机相对较弱；另一方面是由于政府补助属于政府支出，而税收是政府收入，收入与支出的政府管理者往往是不同的，决定政府补助支出的管理者可能并不会首先考虑企业的税收贡献。（3）在代表企业盈余管理的保牌动机和配股动机中，保牌动机与政府补助比例在1%显著性水平上显著正相关，而配股动机则并没有表现出明显的相關关系，说明保住本地上市公司的“壳”资源是政府补助企业的主要动机之一这与唐清泉和罗党论（2007）对2002—2004年地方政府补助的研究结论不同，而与陈晓和李静（2001）对1997—1999年地方政府补助的研究结论一致。，而随着政策的改变和监管的加强，政府帮助上市公司达到配股要求的盈余管理已不是普遍现象，因此假设3部分得到了验证。实际上，帮助上市公司保牌还可以解决就业问题，以促进经济增长，因此，帮助上市公司保牌的最终动机还是促进经济增长。

从控制变量来看：（1）上一年政府补助与政府补助比例高度正相关，说明政府补助确实具有连续性。一方面，能获得政府补助的企业一般是能满足政府补助要求的，而政府补助申请标准一般不会有很明显的变更，所以获得政府补助的企业有很大可能在下一年度也获得政府补助。另一方面，前一年度获得政府补助的上市公司，清楚申请政府补助的流程和规则，与发放政府补助的相关部门和人员关系较紧密，更容易获得政府补助的审批通过。因此保持与地方政府的密切关系，有助于企业获得政府补助。（2）负债比例与政府补助比例显著正相关。这是由于高负债的企业，一方面表现为有较多的投资机会，政府有动机给予补助；另一方可能正面临严重的财务困境，政府有动机向其伸出援手；而且高负债的企业往往有政治关联背景，较易得到更多的政府补助。（3）资产规模的系数为负，表明规模越大的上市公司所得到的政府补助越少，但其在FE模型下并不显著。此外，股权集中度和企业所有权性质的系数均不显著。

为了检验结果的稳定性，分别对国有企业样本和民营企业样本进行了检验（见表5、表6）。在解释变量中，主要解释变量员工相对比例、保牌动机的系数仍然显著为正，而配股动机的系数仍然不显著，主要结果并未发生实质性的变化。这一方面说明了本文结论具有可靠性，另一方面也表明没有明显证据证明国有企业比民营企业更容易获得政府补助。

五、结论与讨论

现有的研究对于政府补助企业的动机尚无一致的结论，甚至是相反的。本文以理性经济人作为立论起点，把政府补助企业看作其追求收益最大化的行为，从整体上分析政府补助的主要动机，并以我国新会计准则实施后的2007—2015年上市公司为研究样本进行实证检验，结果表明，尽管政府补助名目繁多、标称目的多样，但从整体上看我国政府补助上市公司的主要动机在于：一是扩大就业以促进经济的增长。不管是总样本还是所有权分样本，代表企业就业容量的员工相对比例与政府补助比例显著正相关，说明“保就业、促增长”是政府补助企业的主要目的之一。二是帮助上市公司保牌，其最终目的还是维持就业和促进经济增长。代表保牌动机的变量与政府补助比例显著正相关，表明由于上市公司对地方经济的影响巨大，在上市公司处于危险状态时政府有很强的动机对企业施以援手；但代表配股动机的变量与政府补助比例无显著相关性，说明随着政策和制度的变化，帮助上市公司达到配股要求已不是政府补助企业的主要目的。此外，研究还发现，上一年获得政府补助的企业更容易获得政府补助，说明与政府保持密切的关系有利于企业获得政府补助；代表企业税收贡献的税收相对比例与政府补助比例没有显著的相关性，说明税收不是政府补助企业主要考虑的因素；同时，也没有明显证据证明国有企业比民营企业更容易获得政府补助。

上述研究结论对政府处理好与企业的关系、优化政府补助政策提供了重要启示：

第一，完善资本市场退市制度，提高政府补助的资源配置效率。每年上市公司年报公开的前后是政府补助企业动机受质疑最多的时候，因为经常可以看到政府为了“保壳”而给予上市公司补助的例子。有研究发现A股有不少上市公司是靠着大量的政府补助而赖在资本市场上的“僵尸企业”（吴黎华 等，2016）。这些“僵尸企业”之所以能借助政府补助赖在资本市场，是因为我国上市公司退出制度还存在较大缺陷，退市机制尚不健全，使得这些企业能通过政府的帮助用“报表重组”的方法来规避退市制度。然而，政府的帮助并没有从根本上提升公司的经营能力，反而造成了绩差公司“该退不退”或“退而不出”的现象，助长了市场的投机炒作行为，也使政府补助受到广泛的质疑。因此，应尽快完善资本市场退市制度，进而提高政府补助的资源配置效率。

第二，加强对政府补助的审批和监管。除了一些出口退税、行业优惠等普遍适用于所有企业的补助政策外，大部分政府补助的审批和发放是比较随意的，政府有较大的空间控制补助的额度和投向，容易导致“寻租”行为。跟政府关系密切的企业，即使事实上达不到获得政府补助的要求，也可以通过美化审批报告等手段来获得补助。政府也没有专门的监督机构来进行监管，使审批流程流于形式。

第三，积极引导政府补助发挥更好的社会效益。上市公司缴纳的税收越多，其社会效益越是明显，因为企业提供的税收是地方财政收入的主要部分，对于政府提供公共产品、满足居民福利的意义重大（唐清泉 等，2007）。但是研究结果表明，税收贡献并不是政府补助企业考虑的主要因素，因此需进一步促进和加强政府补助的社会效益发挥。

本文研究结发现，政府补助企业的动机受制度变更和环境变化的影响很大，具有明显的时效性，这也提醒相关研究者应根据制度和环境的变化来选择合适的研究区间。本文从整体上研究政府补助的动机，但是政府补助种类繁多，要求各异，目的不同，对其进行总括有一定的难度，肯定还有其他因素未考虑在内，后续研究可以根据企业所获得的政府补助项目明细来追踪政府补助的动机并进行细化。同时，政府补助也涉及不同的政府部门、不同的行业、不同的地区和不同的企业等行为主体，他们有着不同的目的，遵循着各自的行为逻辑，政府补助其实是他们之间互动的结果。而本文主要站在政府单方面的视角来研究其动机，后续研究还可以从互动的视角来展开。另外，在研究样本的选择上，本文只是选择上市公司的样本，这难免有选择性的偏差，后续研究可以扩大到非上市公司，特别是对中小微企业的政府补助进行研究，将会更有意义。

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Abstract： Listed companies received a huge amount of subsidies of Chinese Government and the amount is growing year after year， which cause extensive questions， however， present researches on governmental subsidy for the enterprises do not have consistent conclusion. Based on rational economic man theory， by considering the influence of institutional change and environment change， this paper takes 2007-2015 China listed companies as samples， and empirically tested the motivation of the government subsidy. The results show that there are two main purposes of government subsidy such as expanding employment and further promotion of economic growth by helping the company keep on the list， however， the tax increase and helping the listed companies to reach the rationed share requirement are not the main factor for government to give the subsidy to the enterprises， and that there is no significant evidence to indicate that state-owned enterprises can be easier to get subsidies than that of private enterprises. China should perfect the quitting system for capital market， enhance the investigation and supervision of the governmental subsidies， improve the resource allocation efficiency of the governmental subsidies and actively guide the subsidies to play better role in social benefit.

Key words： government subsidy； employment； keeping on the list； rationed share； revenue contribution； earnings management； quitting system； governmental interference

CLC number： F123.15；F276.6 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）03-0106-11

（編辑：朱德东；段文娟）