从扶持安置到能力开发：残疾人就业保障转型研究

高圆圆

摘 要：当前， 我国在促进残疾人就业方面主要依靠经济扶持和就业安置手段，一定程度上解决了残疾人就业难的问题，基本保障了残疾人就业权利，并已形成相对稳定的残疾人就业格局。但由于就业保障理念滞后、就业保障制度和就业服务体系不完善，残疾人就业难依然存在。应转变残疾人就业保障理念，重视残疾人人力资源开发，从扶持安置向能力开发转型。要建立政府、社会组织、企业和家庭等多元主体协同推进的残疾人就业能力开发体系，以能力开发为导向构建以职业培训、职业康复和扶贫开发为核心的残疾人就业扶持机制，并建立和完善社会化的残疾人就业服务体系以配合和推动残疾人就业保障转型，进而营造残健融合的就业环境，有效提升残疾人就业能力和质量。

关键词：残疾人就业保障；就业能力开发；按比例安排就业；集中安置就业；自主就业；残疾人康复；就业服务体系；无障碍设施；残健融合

中图分类号：F214.4；C913.69 文献标识码：A 文章编号：1674-8131（2017）03-0088-08

一、引言

1993年6月，为了促进和保护所有的人权和基本自由，世界人权会议通过了《维也纳宣言和行动纲领》，明确指出，需要特别注意确保残疾人不受任何歧视和平等地享有人权和基本自由，包括积极参与社会的各个方面（The World Conference on Human Rights，1993）。就业对残疾人融入社会和参与社会活动来说尤为重要。就业不仅提供经济收入使残疾人经济独立，还为其提供社会认同感、社会地位以及参与社会有益活动的途径（ Hersh，2010），就业有利于提高残疾人生活质量和提升自信心。但是，当前残疾人在就业过程中却常陷入边缘化，以致不能享受与正常人同等的权利。不可忽视的是，残疾人具备特殊技能和独特优势，是社会发展和经济建设的重要力量。如果忽视残疾人就业，则是对残疾人人力资源的极大浪费；如果有效地对残疾人进行能力开发，对其自身和社会都有着不可估量的价值。当前对残疾人进行能力开发，就是要提高残疾人劳动技能，使残疾人某些身体功能得到恢复或者再开发，让其具备一定的工作能力和自谋职业的能力。提高残疾人就业能力，不仅可以促进残疾人就业，提高残疾人工资收入水平，也是一项维护社会稳定和提高社会文明程度的重要的民生工程。

自20世纪80年代以来，西方学者对残疾人就业和就业保障制度展开了大量研究，取得了丰硕的成果。Aakvik（2003）指出教育项目可能对残疾人就业率产生重要影响，并就教育项目对残疾人就业产生的具体影响进行了评估。Campolieti 等（2014）通过有关数据分析了职业康复对残疾人就业的影响。Solberg等（1980）提出完善职业服务对促进残疾人就业有积极作用。Frutos等（2015）提出完善津贴、税收优惠、残疾人证等措施，以促进残疾人就业和提高残疾人就业保障。与国外研究相比，国内学者对残疾人就业能力探讨较少，多侧重于研究就业促进措施和生活保障制度。例如郑功成（2007）、赖德胜（2011）等研究了残疾人社会保障战略和制度建设；陈方正等（2008）分析了残疾人就业人数、就业形式以及就业障碍；王雪梅（2006）分析了残疾人就业现状和影响残疾人就业的因素以及相关法律法规的制约，提出应优化福利企业的扶持安置实现残疾人就业及其相关保障措施；熊斌等（2016）基于重庆市残疾人力资源能力状况调查，提出人力资源开发分析框架，但遗憾的是并未从能力开发角度对残疾人就业保障进行深入研究。

为了充分实现残疾人就业权利和构建科学有效的残疾人就业保障体系，有必要对我国当前残疾人就业保障存在的问题和转型方向进行研究。本文从当前就业格局下残疾人就业存在的困境入手，揭示现行残疾人就业保障存在的问题，提出以就业能力开发作为残疾人就业保障转型的方向，进而探讨残疾人就业保障转型的有效路径，以期为相关部门提供政策参考和实践指导。

二、残疾人就业保障现状及转型方向

1.我国残疾人就业保障与就业格局

残疾人在劳动力市场上失败的现象并不少见，这可能是由于企业和社会对残疾人的外显偏见和内隐排斥所造成的（吴海峥，2009； Dovidio et al；1996）。残疾人求职过程中遭遇歧视的现象时有发生，一些雇主不愿雇佣残疾人，而雇主不愿雇佣残疾人可能是由于其对残疾人有偏见。雇主的偏见主要来自对残疾人形象的顾虑、对残疾人工作能力的怀疑、对残疾人性格的刻板印象等。同时，企业与残疾人之间信息不对称也可能导致残疾人求职失败。因此，政府有必要采取有效措施来保障残疾人就业权的实现。新中国成立以后，我国政府主要通过“集中就业”和“按比例安排”来保障残疾人实现就业；改革开放后，随着市场经济体制日益完善，个体就业和灵活就业等“自主就业”方式逐渐成为残疾人就业的主要方式。

“集中就业”是以福利企业、庇护性工场为依托，以减免相关税收为基础的残疾人就业安置方式。作为最早提出的残疾人就业渠道，“集中就业”在保障残疾人就业权方面起到了基础性作用，可以说是我国整个计划经济体制时期甚至市场经济体制初期残疾人最主要的就业方式。但是，市场经济条件下激烈的市场竞争使福利企业可吸纳的残疾人容量有限。根据中国残疾人联合会2013年、2014年和2015年的《中国残疾人事业发展统计公报》，新增集中就业的残疾人人数占新增残疾人就业总人数的比例呈现持续下降趋势（见图1）。2016年民政部门提出取消福利企业资格认定事项，并将推进残疾人集中就业单位改革，这意味着“集中就业”将不再是残疾人就业保障的主要方式。

而与此同时，“按比例安排”在殘疾人就业保障中的作用逐步提升。1991年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》规定，国家机关、社会团体、企事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。国家以法律的形式来保障残疾人的就业权利，为解决残疾人的生活和工作问题奠定了坚实的基础。但在实践中存在政策落实困难、用人单位缺乏主动性等问题。2013年中共中央组织部等7部门提出由用人单位预留岗位安排残疾人就业并给予奖励，有效推动了残疾人按比例就业。从2012年到2015年，新增按比例安排的残疾人就业人数占新增残疾人就业总人数的比例呈现持续上升趋势。由于残疾人“按比例安排”就业发展趋于良好态势，近年来政府更多地致力于完善和发展“按比例安排”的残疾人就业渠道。

除了“集中就业”和“按比例安排”之外，“自主就业”日益成为解决残疾人就业的主渠道。“自主就业”是残疾人在政府的鼓励和支持下，自愿组织起来从业或者个体创业的灵活就业形式，包括个体开业、居家就业和社区就业等多种就业形式。从残联部门对城镇新增残疾人就业人口的统计数据来看，2012年到2015年残疾人个体开业及其他灵活就业的比例逐年增加。同时，在农村地区通过开展残疾人电子商务创业项目、产业扶贫项目也拓展了一部分残疾人居家灵活就业。2012至2015年，农村从事农业生产的残疾人从1 389.9万下降到1 323万，反映出一部分农村残疾人由从事农业生产转向了自主就业。

当前，我国政府在逐渐弱化福利企业“集中就业”在残疾人就业保障中的作用，并积极促进“按比例安排”和“自主就业”的发展。以上三类残疾人就业渠道和方式所构成的残疾人就业格局及其演变，是我国政府从计划经济时期到社会主义市场经济时期经济社会体制不断转型升级的写照，体现了我国政府在残疾人就业领域不断创新和改革的举措和成就。近年来，得益于国家对残疾劳动者就业的扶持安置措施，残疾人就业渠道得到了有效保障，随着残疾人就业形式不断完善和丰富，多元化残疾人就业格局也趋于稳定，残疾人收入水平得到逐步提升，生活条件得到逐步改善。

尽管我国残疾人就业格局日臻完善，城镇残疾人新增就业人口数基本稳定，但仍有一大批处于劳動年龄段生活能够自理的残疾人未能就业。根据由中国残联研究室、北京大学人口研究所、国家统计局统计科学研究所撰写的《2010年全国残疾人状况及小康进程监测报告》，2010年处于劳动年龄段生活能够自理的农村残疾人就业比例为49.2%，城镇残疾人仅为34%。根据《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》和《2015年中国残疾人事业发展统计公报》，全国现有8 500多万残疾人，处于劳动年龄段的残疾人约3 200万，而就业的残疾人数为2 108.2万人，未能就业的残疾人还有1 091.8万人。不仅如此，在当前就业格局下，残疾人就业岗位不足、岗位层次总体偏低、就业收入较低等问题也没有得到完全解决，残疾人就业形势依然十分严峻。

2.残疾人就业困境与就业保障转型

导致残疾人就业难的原因，既有残疾人自身能力无法适应社会和融入社会的问题，也有政府、社会和企业对残疾人就业能力认识不足的问题；既在于社会和企业对残疾人的外显偏见和内隐排斥，也在于政府对残疾人就业能力开发不够以及残疾人就业岗位供给不足。

从当前的残疾人就业格局来看，残疾人就业方式基本稳定，但是与之相应的保障制度建设并不完善。在市场经济体制下，由于缺乏政府有力的支持，大量福利企业不但吸纳残疾人集中就业的容量不断下降，而且经营困难，甚至面临停转。同时，由于缺乏对残疾人就业岗位的开发，按比例安排残疾人就业也处于发展的瓶颈。比如，视力残疾人就业仅局限于音乐和推拿，肢体残疾人就业多局限于生产、设备操作维修，听力残疾人就业多局限于艺术创作或运动员。而实际上，残疾人的职业范围远远不止这些。残疾人具有心静、手巧、志坚的优势，在工作岗位和职业领域的选择方面并没有适合与不适合。此外，近年来虽然通过自主创业就业的残疾人愈来愈多，但国家鼓励残疾人自主创业的政策缺乏配套的奖励机制，导致残疾人自主创业推进受阻。例如自主创业享受税收优惠的措施力度不大，残疾人积极性不高；自主创业残疾人的社会保险补贴、人员管理、资金筹集等存在困难；残疾人经营的行业或者项目缺乏市场竞争力，经营收益低，且缺乏相关的补偿机制；等等。如果这些问题得不到及时解决，将直接影响残疾人就业制度转型（陈方正 等，2008）。

一直以来，政府和社会只重视给予残疾人资金性的福利资源，而忽视残疾人人力资源的开发（刘旭东等，2002）。按照已有的政策法规，我国残疾人就业保障呈现两条路径：一条路径是对有劳动能力的残疾人安排就业，实施按比例安排就业、福利企业安置或鼓励自主创业等措施。但是，这样的就业安置方式所提供的工作岗位多为体力劳动和比较简单的脑力劳动，不但在一定程度上将残疾人视为劳动力市场的淘汰者和社会经济中可有可无的附庸品某些学者讨论了一种违规现象，即为了躲避就业保障金惩罚，某些机关、企事业单位接受残疾人就业安置任务后，寻找具有残疾证的残疾人用来挂名而不实际工作（王雪梅，2006），以套取政府的税收优惠和相关利益。这样的方式不仅对残疾人的自尊心造成了巨大伤害，也引发了健全人与残疾人之间新的不公平。，而且浪费了大量宝贵的残疾人人力资本。另一条路径则是对劳动能力低的残疾人和缺乏劳动能力的残疾人实施经济帮扶政策。被帮扶的残疾人多是重度残疾或者多重残疾人，他们常被视为不可利用和缺乏开发价值的人力资源，从而不能得到开发。但在事实上，许多重度甚至多重残疾人是能够通过后天培养获得成功的，例如英国物理学家霍金、中残联主席张海迪等，他们通过自己学习和后天培养，成为了对国家和社会有用的人。

目前我国的残疾人就业社会服务体系也不健全。残疾人求职能力较弱，导致其对就业服务的需求更为强烈，只有建立完善的残疾人就业服务体系，营造残健融合的就业环境，才能使残疾人有便捷的求职渠道。我国残疾人就业服务的不完善包括软服务和硬服务两个方面：软服务指服务平台建设及服务队伍建设。我国向残疾人开展就业服务的平台少、专业性不强，缺乏训练有素的残疾人就业服务队伍（从事残疾人就业服务的人员大多缺少特殊教育、康复医学、职业技术等知识或背景，对残疾人就业存在的障碍和特殊需求也不太了解），导致所提供的服务与实际需求脱节。硬服务主要是指无障碍环境建设，即利用现代技术和设施在一定程度上消除环境对残疾人造成的障碍。完善的无障碍环境建设不仅能够为残疾人就业提供方便，也有利于残疾人参与社会活动。但目前我国城市的无障碍设施建设不足，如盲道、无障碍电梯等设计不足且开放受限，残疾人出行存在诸多不便，手语、翻译软件等交流类无障碍软件的使用也不够普及，造成残疾人融入社会存在困难，更难以融入工作环境。而在农村地区的无障碍环境建设更为落后。

综上所述，我国残疾人就业保障基本靠经济扶持和就业安置手段，在一定程度上解决了残疾人就业难的问题，基本保障了残疾人就业权利。但从长远来看，按比例安排就业、鼓励自主就业、福利企业集中就业等虽然能够为残疾人提供多元化就业形式和途径，如果不进一步对残疾人就业能力进行开发，残疾人就业困局就难以真正突破。残疾人经济帮扶和就业安置在过去计划经济体制下取得了显著成就，但在市场经济体制下便显露出许多难以克服的弊病。同时，市场经济体制下残疾人就业面临较大风险，且风险日益复杂化和不确定。因此，有必要为残疾人编织一个牢靠的社会安全网。现行的社会保障制度能够为残疾人的生活困难给予保障，然而要实现残疾人的全面、平等发展，还需要通过开展特殊教育、医疗康复、职业培训等充分开发残疾人的就业能力，并完善残疾人就业服务体系，即残疾人就业保障应逐步实现从以扶持安置为主到以就业能力开发为重心的转变。

三、我国残疾人就业能力开发现状与问题

1.各开发主体开发力度和协作不够

从政府层面来看，各职能部门对残疾人就业能力的开发是不足的。例如残联部门，虽然积极建立残疾人就业指导中心并组织开展残疾人职业培训活动，但就业指导中心数量少且分布不均；人力资源和社会保障部门则更重视一般劳动者或者流动务工人员的就业培训，对残疾人的职业培训推进不够，即使开展了一些培训项目，也是内容较单一而不够人性化，不能适应残疾人的特殊需要；教育部门对残疾人的职业教育不够重视，对残疾人特殊教育水平和质量的监督和引导不足；而主管残疾人康复事业的卫生部门，也未能发挥应有作用，导致康复医学长期处于边缘地位，康复医师和辅助人员极度匮乏。

从民间组织参与残疾人就业服务来看，则存在较大的提升空间。近些年一些发达地区特别是在沿海地区，民间组织开始介入残疾人服务领域，相应的承接了部分政府职能。比如，残疾人支持性就业民间组织为重度智障和多重残疾人提供了托养和扶持性就业服务，残疾人康复民间组织为残疾人提供了一些康复服务和康复训练。但是，总体上讲涉及残疾人职业教育及就业服务的民间组织尚比较匮乏，不论是介入的程度，还是介入的方式都不能满足残疾人就业的需要。这与政府对残疾人民间组织的鼓励政策不足有关，也与残疾人民间组织自身不完善、领域较窄有关。

由于政府相关部门开发力度不够，社会参与不足，且各开发主体之间缺乏有效协作，对残疾人就业能力的开发明显不足。残疾人能力开发成功的案例多表现为残疾人个体的努力，如身残志坚的残疾人通过自学和钻研提升自己的就业能力，最后取得成功；有的残疾人通过家庭、同乡等社会关系找到工作，并在工作中提高技能水平。但是，残疾人就业能力的个体开发，无论是开发程度还是开发范围都是不足的。残疾人自主开发能力通常较弱，且并不一定能实现充分开发；部分残疾较轻或者单一残疾类型的残疾人自我开发相对容易，能够更顺利地找到工作，而残疾较重或者多重残疾类型的残疾人自我开发的难度较大，且成功的可能性较低。因此，残疾人就业能力开发需要有完善的制度保障和更多的社会参与，才能让更多的残疾人就业能力得到充分开发，进而提高其就业的成功率。

2.残疾人教育、扶持和康复有待进一步强化

残疾人接受教育能够提高其文化知识水平，也能够为其接受职业培训和继续教育奠定坚实的基础。对残疾人进行特殊职业教育、鼓励支持残疾人接受高等教育，不仅能保障残疾人受教育的权利，也为残疾人参与劳动力市场竞争储备相应的就业能力（杨伟国 等，2008）。如表1所示，2013年至2015年，我国残疾人高中在校生和普通高等院校在校生呈增长趋势，说明残疾人普通教育事业稳步发展；但残疾人中等职业学校在校生人数出现下降趋势，说明残疾人职业教育存在较大问题，例如教育部门对残疾人职业教育不够重视，职业教育課程内容固化、缺乏更新，难以适应劳动力市场需求等。

以反贫困为目标开展的技术培训和产业扶持，能够使残疾人掌握更多技能，进而挖掘其就业能力。近年来，很多残疾人通过扶贫开发项目提升了劳动技能和技术水平（见表1），这为残疾人脱贫致富，全面建成小康社会奠定了坚实的基础。但是，也应该看到扶贫项目对残疾人的扶持和培训还有待完善。比如，很多扶贫项目未充分考虑残疾人的劳动愿望和劳动权利，倾向于扶持劳动能力和致富能力更强的健全人士，相对减少了残疾人参与扶贫项目的机会。同时，尽管对残疾人的培训范围和培训项目逐渐增加，但是受益的残疾人人数较少，许多有培训需求的残疾人依然无法参加。以电商培训为例，由于缺少对具有部分劳动能力的中度残疾人的扶持和优惠政策，培训班学员多为行动没有障碍、能完全自理的残疾人，而存在出行障碍、不能自理的残疾人难以参加培训。

康复训练能够使残疾人在一定程度上克服自身障碍，恢复劳动能力，进而返回正常的工作和生活轨道。随着残疾人康复需求的日益增加，全国残疾人康复机构和残联办的康复机构逐年增多，接受康复训练或者康复手术的残疾人数也不断增长（见表1）。但是，我国的残疾人康复服务还限于低水平的选择型康复救助，康复津贴的补助对象只限于贫困人群，且补助标准存在地区差异（具体标准由地方根据经济社会发展水平和残疾人需求确定）。目前，康复实施对象主要是贫困精神残疾人和贫困残疾儿童，对其他类型的残疾人康复缺少救助政策和措施，尤其是处于劳动年龄的残疾人康复未受到应有重视。

四、我国残疾人就业保障的转型路径

1.建立多元主体协作的残疾人就业能力开发体系

政府具有依法对公共事务进行管理的职责和功能，应在残疾人就业能力开发中发挥其应有的职责和功能；残疾人作为个体并不是孤立存在的，必然隶属于某个家庭或者某个组织，家庭和社会组织也必然要在残疾人就业能力开发中起到重要作用。因此，应明确政府、企业、社会和家庭等经济主体在残疾人就业能力开发中的定位，并实现协同开发。

（1）政府应加大残疾人就业能力开发力度。近些年来，残疾人事业发展中暴露出因政府责任缺失而导致残疾人就业保障不足、就业严重滞后于社会经济发展的问题（许琳 等，2008）。政府部门应担负起残疾人就业保障的主要职责和作用，改革和完善残疾人就业保障制度，扩大公共财政投入，明确职责并提高监管力度；政府可牵头协同建立残疾人就业服务机构或者委托第三方机构代理完成对残疾人能力开发的工作，并通过政策宣传引导企业和社会重视对残疾人劳动就业权的保护。

（2）扩大社会组织开发残疾人就业能力的范围和内容。公益组织是残疾人教育、职业培训和就业服务等的重要实施者，包括志愿者协会、基金会等。离开公益组织的积极参与，残疾人就业服务中所需要的辅助人员或者志愿者就难以找寻。因此，要积极培育残疾人社会组织，提供残疾人活动场所和吸纳志愿者。同时，公益机构也要努力提高自身提供残疾人职业培训、康复服务以及就业服务等的能力。

（3）充分发挥个人和家庭开发残疾人就业能力的积极作用。家庭是残疾人个体能力形成的启蒙场所和主要场所。残疾人在致残后的初期，还没有恢复独立活动能力或者行为能力时，家庭环境对其重拾自信心和能力恢复有着直接的影响；如果家庭环境在残疾人能力恢复期间给予照顾和扶持，将对残疾人能力开发有直接帮助。同时，残疾人就业能力开发的效果还取决于其自身的能力基础、性格、品质、文化素质和勤奋程度。残疾人致残后应积极面对，扫除心理障碍，并勤奋学习文化知识和劳动技能，努力成为对社会有用的劳动者。

2.构建以能力开发为导向的残疾人就业扶持机制

有学者提出，基于残疾人群体的特殊性，不仅要对残疾人的就业能力进行有效开发，还要强调系统地开发（云鹏，2001）。也就是说，要将职业教育、康复、产业扶贫和就业扶持等整合为一个系统，提高残疾人就业能力开发的实际效果。

（1）建立和完善残疾人职业教育体系。残疾人的健康资本很难改变，但残疾人的人力资本水平却可通过教育得以提高（赖德胜 等，2008）。对未到劳动年龄或未就业的残疾人来说，重点应放在职业教育方面。残疾人特殊教育学校要加强对残疾人职业技能的培训，增加适应劳动力市场需要的专业或者课程。对于有条件接受高职教育或者高等教育的残疾人要给予优惠政策，让其和非残疾人一样接受高等教育，塑造其良好的人生观、价值观和就业观。对于已经步入就业岗位的残疾人来说，各用人单位也应完善残疾人职业培训机制。国家应该提高财政支持力度和完善资金保障机制，建设残疾人职业技能培训中心（院校），完善职业技能教学体系，并强化考核机制。残疾人职业培训要适应市场需求，克服当前培训项目小、周期短的弊端，并对贫困家庭的残疾人实行免费培训。

（2）建立和完善残疾人扶贫机制。对农村有一定劳动技能的残疾人，要帮助其选择附加值较高的种植（养殖）项目，实现增产增收；对缺乏技能的残疾人，应以结对子的形式打破其技能瓶颈，或者给予财政专项扶贫补贴以帮助其参与农业生产。完善残疾人产业扶贫项目，向残疾人提供更为灵活的扶贫贴息贷款和发展资金项目。为有创业意愿的残疾人开设绿色贷款通道，破解其生产资金不足的难题。

（3）建立和完善残疾人康复福利制度。康复训练是残疾人恢复和加强生活和生产能力的重要途径，应积极为各类残疾人提供适当的康复服务。应增加残疾人医疗康复机构及其网站，提高残疾人康复的便携性；将残疾人康复项目纳入医疗保障体系中，增加康复诊疗项目，扩大门诊康复药物报销范围，让各类各级残疾人享受到医疗康复保障，并不断提高康复保障待遇。同时，在社会救助制度中增加康复救助项目，避免残疾人因无力负担费用而放弃康复的现象；不断扩大康复救助项目的内容，延长残疾人康复救助的时间期限，确保残疾人享受到足够的康复保障。此外，还要将教育康复和职业康复相结合，发展康复性职业教育，让残障人士通过学习和技能培训重新获得工作能力。

3.建立和完善残疾人就业服务体系

（1）建立和完善残疾人就业服务平台。残疾人可能具有行动、听力、语言、视力等障碍，为方便残疾人及时了解就业岗位、就业趋势、就业条件等信息，有必要建立满足各类残疾人需要的就业服务平台。建议在社区建立残疾人就业咨询服务所，让残疾人就近接受上门服务或者定点服务；聘请就业咨询专家定期通过微讲座为残疾人提供信息和解答问题，在社区进行残疾人就业宣传教育，定期在人员集中的地点开展宣传活动；开通残疾人就业咨询热线，聘请盲人和肢体残疾人作为服务热线接听员，为残疾人解答各方面的专业问题。这样不仅有利于增设公益岗位，也有利于更加精准地获取残疾人需求，以更好地为残疾人提供体验式就业服务。

（2）建立和优化残疾人就业服务队伍。完善残疾人就业服务需要一批具有专业背景的人才队伍，包括教育培训老师、康复医师、工作辅助人员、农村扶贫项目咨询专员（村干部、社区服务干部）等。要建立高素质的培训教师队伍，针对残疾人就业问题咨询、指导，定期开展残疾人就业培训；建立专业化的康复医师队伍，为残疾人医疗康复和职业康复提供优质服务，并提供康复前、康复中和康复后的实时跟踪服务，提高康復效果；还要培育辅助人员队伍，为残疾人提供辅助性帮助，例如辅助餐饮、辅助出行、辅助沟通等。在扶贫开发工作中，还可特设专门针对残疾人扶贫的岗位和人员，为残疾人提供切合实际的特殊帮扶。

（3）加大无障碍环境建设力度。随着交通事业和信息化的发展，应建设更人性化的无障碍设施，例如，设置导听系统，给戴助听器的残疾人提供便利；设置无障碍公交、无障碍地铁，确保残疾人上下站台便利。除了提高城市及农村的公共设施硬服务水平，还应打造人文环境的无障碍，提高社会文明程度。有必要在全社会范围内树立新残疾人观，摒弃长期以来将残疾人视为救济对象的传统观念（李冬梅，2003）。通过电视、广播、互联网等媒体提高社会各界对残疾人能力的认识，使企业和社会尊重残疾人就业能力和权利，形成社会帮助和爱护残疾人基本权益的良好氛围，打造残健共融的劳动力市场和工作环境。

总之，要从保障残疾人生活的消极福利制度转向以就业能力开发为核心的积极福利制度，通过积极的劳动力市场和就业政策完成残疾人就业保障的彻底转型（林闽钢，2015）。在经济发展新常态下，社会保障制度在我国政府治理中的位置愈加重要，应该抓住这一契机，加速推进残疾人就业保障的转型升级，建立健全残疾人就业服务体系，切实提高残疾人就业质量。一方面，有必要转变扶贫开发理念，将人力资源开发作为残疾人扶贫的重点，促使残疾劳动力成为经济建设和社会发展中不可或缺的人力资源。另一方面，必须打破政府唱独角戏的局面，积极推进政府与残疾人家庭、企业以及相关社会组织和机构的协同合作，完善社会化残疾人就业服务体系，改善残疾人就业环境，提高残疾人就业质量。

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THE WORLD CONFERENCE ON HUMAN RIGHTS. 1993. Vienna Declaration and Programme of Action[Z].

Abstract： Presently， China mainly depends on economic support and employment arrangement to promote the employment of the disabled people， which solve the problem of difficult employment of the disabled people on certain extent， which basically insure the employment right of the disabled people and which form relatively stable employment pattern for disabled people. Because employment security ideas are backward， because employment security institution and employment service system are imperfect， however， the problem of difficult employment of the disabled people can basically not be solved. China should change the employment security ideas by attaching the importance to human resources development of the disabled people and by the transition from arrangement support to ability development， should set up diversified system to coordinately promote employment ability development system by governments， social organizations， enterprises and families， should construct the employment support mechanism orientated by ability development for the disabled people by taking vocational training， vocational rehabilitation and poverty alleviation as the core， should establish and perfect socialized disabled people service system to coordinate and promote disabled people employment security transition， furthermore should create disabled and healthy people integrated employment environment so as to effectively boost the employment ability and quality for the disabled people.

Key words： employment security for disabled people； employment ability development； employment arrangement in proportion； intensified employment arrangement； self-employment； disabled people rehabilitation； employment service system； unimpeded facility； disabled and healthy people integration

CLC number： F214.4；C913.69 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）03-0088-08

（編辑：杨 睿；段文娟）