转型时期我国行政体制改革的问题及论争述评

王又彭

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)



转型时期我国行政体制改革的问题及论争述评

王又彭

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

行政体制改革是国家治理现代化的重要内容，对行政体制改革的当前成果进行总结具有一定必要性。从改革的促动力与行政体制问题及对策出发，通过对行政体制改革的必要性文献进行回顾，对行政体制改革各部分间的内在逻辑进行梳理。另一方面重点阐述行政体制改革的必要性和可行性，并讨论行政体制改革方式的不同意见，在此基础上总结并提出未来进一步的研究方向。

行政体制改革；问题对策；文献综述

一、行政体制改革的促动力

行政体制改革是一个系统过程，牵扯面广，问题较为复杂。在对行政体制进行研究时，必然考虑行政体制改革的促动力问题。考虑哪些观点或理念应成为行政体制改革的理论前提，从政治、经济和文化多方面为行政体制改革提供较为良好的环境。关于这一点，不同的学者从不同角度出发提出了各自观点。杨燕绥，张弛(2015)基于组织理论、薪酬理论和服务型政府的视角来审视公务员与企业职工养老保险并轨和公务员工资改革，对政府组织从封闭到开放、公务员待遇从工资到薪酬、国家机关从行政到服务的重大意义进行分析[1]21。高小平(2013)提出解放思想是建设服务型政府的巨大动力，解放思想需做好顶层设计、创新机构机制、加强公共服务、加强依法行政、深化配套改革、加强廉政建设。完成建设服务型政府的历史性使命，需要我们进一步解放思想[2]10。葛荃，刘学斌(2004)、马振清(2004)更加强调加强政府文化建设，促进学习型、服务型政府组织的发展[3]16。中国文化，可以作为政治转型的内在动力。建立学习型政府，使政府组织能够适应不断变化的外部环境，促进公务员将学习行为合理转化为创造性行为[4]78。

二、现行行政体制的问题及对策

在对这个问题进行阐述时，我们不妨先对阐述这个问题的文献做一个大体上的梳理。可以细分为五个方面，一是从行政体制改革宏观上探究，注重顶层设计。如宋湛(2014)[5]31、王浦劬(2014)[6]6,这方面的文献注重从行政体制改革总体上进行探讨，对其改革方向、规律、特点进行总结。二是从行政体制改革微观上探究，从职能、机构等细节方面研究。如沈荣华，杨国栋(2006)[7]27、于宁，杨小斌(2014)[8]15只从行政体制改革中的职能转变或机构改革一方面进行探讨。三是从地方行政体制改革角度研究，如徐继敏(2012)[9]60、邢伟(2010)[10]27更加关注地方性的行政体制改革。四是行政体制改革的实证性文章，如陈振明，邓剑伟，孙扬杰(2014)[11]32即从实证角度出发，立足于地方问题实际，通过运用行政体制改革相关理论和借鉴外地经验，提出行政体制改革应具有地方特色、符合地方实际需要。五是与行政体制改革的相关因素的交叉研究，如杨燕绥(2015)[1]从社会保障的观点出发，对行政体制改革的问题进行探究。

(一)现行行政体制的问题

1.理论层面

改革开放以来，随着行政体制改革的推进，我国行政学科不断得到丰富和完善。但当前行政学的发展多立足于西方发达国家公共行政学的理论与实践，缺乏从我国本土现实出发建立起来的行政理论逻辑构架。何艳玲(2007)指出西式行政学的概念理论对中国行政体制改革并不一定适用，并在一定程度上影响了我国在行政理论方面的创新性研究[12]14。吴丽娟(2012)从法制层面对我国行政体制改革总结时认为，我国行政体制改革的合法性基础不充分。对行政机关的权利行使应进行合理控制，只有把权利关进制度的牢笼才能保证行政体制能够进入实质阶段[13]39。而且，我国的行政体制改革带有强烈的单边思维痕迹，往往表现为问题导向型的变革，缺乏长远的、整体性、全面性的系统规划。改革进程缺乏制度性设计，行政体制改革思维在很大程度上受到领导人个人偏好影响(汪玉凯，2009)[14]25。

2.现实实践层面

(1)政府与企业

在中国特色社会建设过程中，充分发挥市场作用的同时，要求政府做出强有力的宏观调控。把“看得见的手”和“看不见的手”结合起来，促进我国经济又好又快的发展。但也应看到我国的宏观调控应更加注重效益性和服务性，在行政体制改革中应注重在调控下的调节，而不是为了调节的调控。于宁，杨小斌(2014)指出我国行政审批程序过于复杂，制约了经济创新活力，降低了公共服务效能[8]。企业注册等级制度改革是影响创业行为活跃程度的重要因素，行政审批和监管制度影响着企业自主性大小和市场秩序能否正常维持。对审批制度进行改进，有利于激发创业热情增强企业活力，从而增强经济创新活力。政府在对市场进行调控时应避免越位，放开管制而不是减少控制。辜胜阻(2013)认为政府“越位”“缺位”现象是影响行政体制改革进程的重要阻碍[15]29，他的观点同样在秦国民(2014)的阐述中得到体现。政府干预过多会导致多头管理不利于政府职能科学化发展，政府该管的事物又缺乏有力引导导致对于市场管控的责任缺失[16]39。

(2)中央与地方

我国现行的行政体制纵向上公共服务“地方统筹化”，在财政上存在明显的限度问题。沈荣华(2008)认为我国各级政府在财政分配上存在较多问题，主要表现为事权财权划分不对称和层级财权配置不均衡[17]16。政府处理公共事务离不开财政的支持，处理一定的事物需要充足的经费予以保障。但在我国的某些省份，省、市、县、乡的财政支付分配并不均衡，甚至还有资金转移不到位的现象。有些地方政府在事权财权划分上存在较多问题，处理公务所需经费往往与财权配置不相匹配，不利于政府间实现资源整合和优势互补，在很大程度上限制了政府单位处理公共事务能力的提升。徐继敏(2012)指出在行政体制改革的价值追求方面，许多地方并未以服务社会发展、满足人民需要为标准。行政体制改革受到诸多传统观念的束缚，过于强调政府行政机关的优越性[9]。不利于行政体制改革从人民角度出发，社会公众的需求与建议不能得到有效回应。由于外部环境与行政体制改革得不到和谐互动，地方政府容易简单地照搬上级模式，地方管理结构和职能设置同构性严重，不利于地方政府结合本地实际开展工作。

(3)政府与社会

政府的建立，旨在服务社会，为人民服务。主要通过二次分配促进社会公平正义，向社会提供公共服务和公共产品增进公民福利。但也应看到我国在为社会服务方面还存在着诸多问题，比较突出的是公共物品的“商品化”。政府底线责任失守，导致优质劳动力缺乏，同时社会流动滞缓。特别是近年来社会对政府的认同降低，杨雪冬(1995)认为认同感降低的原因直接来自于政府机构本身。对公众来说，最切身感受到的是政府的低效率和腐败[18]30。在制定公共政策时，重要利益相关人“不在场”。王楷模(2008)指出以工人、农民为主体的社会基本群体，是稳定社会的基本力量，推动社会发展的根本动力，是国家和中国共产党得以执政的社会基础[19]24。政府在制定公共政策时，不应该相对封闭的运行。在对劳动力问题方面，把人作为雇员而非劳动者，特别是在农民工方面，把其看作弱势群体，而非劳动者群体进行分配，劳动者权利保障体系缺失。张弥，周天勇(2006)特别指出社会保障各地统筹，转移支付不透明不规范，不利于劳动者权益维护和劳动力的合理流动[20]19。

对上面三类文献进行总结，可以发现，政府在履行职责时应注意三类风险。一是权力配置失衡，造成该得者未得的问题。二是财富配置失衡，造成得者不该的问题。三是风险配置失衡，造成少得者风险更大的问题。针对上面的风险，在行政体制改革中应积极采取措施加以规避。

(二)现行行政体制的对策

1.理论层面

首先，我国行政体制改革应更加注重我国行政实际，在此基础上将西方先进行政理论进行内化吸收，以促进中国行政生态的良好发展。正如吴丽娟(2012)所指出的，在我国行政体制改革中应更加注重行政生态的发展，在尊重本土实际的基础上进行行政理论创新[13]。其次，应对我国行政权力“缺位”“越位”行为进行风险性规避。国家应加强对行政体制改革的指导工作，通过国家权力为行政体制改革保驾护航。在行政体制改革中加强监管建立相关评议制度，防止个别政府部门将行政权力朝着“线性”化方向发展(石佑启，2008)[21]189。在行政体制改革中，应积极发挥政府部门作用，但也应有一定限度。政府部门的自主改革只能允许在提升服务水平和效率的空间范围内，并积极开展立法工作将行政体制的具体规范上升到法律层面。再次，我国行政体制改革应加强顶层设计，明确改革目标进而实现综合改革的路径突破。建立积极的监管和评估机制，行政体制改革过程中的问题能够及时发现予以纠偏。建立权利责任机制，明确政府权力和责任，防止行政体制改革过程中的权利扩大化。

2.现实实施层面

(1)政府与企业

吕海霞(2012)认为权力对市场的不适当控制会扰乱市场秩序，引起市场的不正当竞争[22]30。会增强政府官员对于市场的寻租动机，以权力当作进入市场的必备要件，从而在市场中通过不正当交易获取高额利益。权力寻租使公共资源大量流失，不能充分发挥市场的基础性作用，对市场经济发展极为不利。而且，会对社会公平正义形成危害，最终成为行政体制改革过程中的重要阻碍因素。政府应简化审批程序，增强市场活力。加强对于工商注册制度和注册资本登记制度的改革力度，逐步缩减资质认定项目数量和推行先照后证办法。以职能转变为核心，继续简政放权。宋湛(2014)认为行政审批制度改革是一项重要的战略举措，财政压力较小但能够收获较大收益。能够促进就业政策的顺利实施，激发社会民众的创业热情增强市场活力，进而推动技术进步和促进我国市场经济的集约型发展[5]。公平的对待不同所有制企业，绝不能区别对待，尊重市场经济发展规律进一步释放市场活力。

(2)中央与地方

加强职能科学建设，中央与地方按照职能分工来对权力资源进行合理配置。中央与地方必须明确自己的职责和权利范围，逐步改变权限划分的抽象化、模糊化状况，让权力在一个合理框架里清晰的、明细化的来行使。沈荣华(2008)认为要遵循财权与事权配置相匹配的原则，对各层级政府进行财政方面的支持，并根据各层级政府的职能范围赋予其相应的权利[17]。做到权责一致，能岗匹配，确保地方政府有权处理政务但不滥用缺位，有较为均衡的财政支持以促进收支平衡。中央与地方在职能方面更加注重协调性，而不是片面追求上下对口。纵行间的职能可做以下分配(参见表1)。

表1 政府间纵向职能配置框架

(3)政府与社会

政府在处理与社会的关系时，应更加注重公平性、合理性、协调性。唐铁汉(2005)指出行政体制改革应时刻关注群众利益，对群众切实至为关心的重大问题应认真对待，切实采取有力措施加以解决[23]13。在新形势下，特别要注意解决好扩大就业、完善社会保障体系、合理调节收入分配等方面的问题，采取有力措施发展社会事业。加强领导，建立责任制，完善社会协调机制，扩大公民参与形成新型的社会管理格局。在公共物品和公共产品的提供方面，政府在做好本职工作的同时，应促进公共服务和物品提供的多元化。黄华，杨平(2006)提出为了尽可能地提高公共产品供给和资源配置的效率，需要对供给制度的范围进行适当的扩展[24]29。除政府制度外，将社会组织如社区等纳入制度选择的范围，并且利用制度间的互补性和协调性对公共资源进行优化组合。进一步增强民众参与机制，促进行政体制改革的民主性和开放性[25]18。

三、结语

行政体制改革应有一套综合配套的实施方案，重新认识政府的角色，进一步理解政府治理的含义。促进人民参政意识觉醒，促进人民参政能力的提高。引入顾客导向理念，以人民满意作为目标。对于低效率的事务，可以实施适当的民营化。在注重结构优化的同时，横向上，要注重机构改革的整体关联度，建立一个办事高效率，各个机构能够良好协调、优势互补，并能适应未来经济社会发展的行政组织体系。纵向上，要注意中央与地方的协调。而且要注重矩形机构的应用，以事为中心。并引入竞争机制，增强政府组织整体活力。建立各方能够相互监督的监管机制，建立一个由专家、公众、媒体等人员组成的委员会，对行政日常工作进行指导监督，以减少低效率、贪污等问题的发生概率。行政体制改革进程中，要注重历史因素和现实条件的影响，使改革符合客观实际和现实需要，以实现职能科学化目标，更好地为经济社会的发展服务。

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[2] 高小平.解放思想 深化行政体制改革[J].中国行政管理,2013(3).

[3] 葛 荃,刘学斌.重塑政府文化：推进行政体制改革的重要思路[J].北京行政学院学报,2004(3).

[4] 马振清.论行政体制改革过程中的学习型政府组织[J].中国行政管理,2004(12).

[5] 宋 湛.促进三重转型：行政体制改革的主攻方向[J].中国行政管理,2014(7).

[6] 王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理,2014(2).

[7] 沈荣华,杨国栋.论“一站式”服务方式与行政体制改革[J].中国行政管理,2006(10).

[8] 于 宁,杨小斌.行政体制改革中的职能科学及其实现途径[J].中国行政管理,2014(1).

[9] 徐继敏.地方行政体制改革：实践、问题与途径[J].理论与改革,2012(4).

[10] 邢 伟.“扩权强县”与行政体制改革[J].中国社会科学院研究生院学报,2010(2).

[11] 孙扬杰.平潭综合实验区行政体制改革构想[J].东南学术,2014(2).

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[责任编辑 乐 知]

2017-01-08

国家社会科学基金项目课题“统筹推进城乡社会养老保障体系建设研究”(13BSH097)

王又彭(1989- )，男，河南周口人，河南大学硕士研究生，主要从事社会保障理论与政策研究。

D630.1

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1671-8127(2017)03-0049-04