财税改革如何助力新型城镇化建设

王思敬

【摘要】新型城镇化是一项复杂的系统工程，需要科学、灵活的财税体制作支撑。构建起与新型城镇化建设、发展相匹配的财税制度，应当从以下几个方面着手：深化财税体制改革，夯实财力基础；科学划分责、权、利，发挥“两个”积极性；改革融资模式，拓宽投融资渠道；强化“以人为本”理念，提高财税政策的保障力度；强化支农惠农政策，加快“三农”现代化发展进程。

【关键词】新型城镇化 财税体制 改革策略 【中图分类号】F812.2 【文献标识码】A

国家统计局数据显示，截至2016年末，中国常住人口的城镇化率达到57.35%。财税体制作为支持新型城镇化建设的一项基本保障，能够为新型城镇化发展提供资金、政策与体制支撑。新型城镇化提倡“以人为核心”的本质与我国所确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，要求我们进一步探讨新型城镇化发展与财税体制改革之间的关系，进而提出针对性强并具有可操作性的改革策略。

合理的财税体制对新型城镇化发展具有促进作用

第一，财税体制和新型城镇化具有高度的互动性。新型城镇化需要巨量的财政资金投入，因为新型城镇化意味着农民进入城市生活后，需要社会保障、医疗保障、住房和教育等公共服务的高水平、全覆盖。新型城镇化进程中，如果轻视甚至忽视基本公共服务，不解决诸如医疗卫生、住房保障、教育、养老等公共服务问题，往往会导致比较严重的社会问题的出现，从而影响乃至阻碍经济、社会的进一步发展，甚至产生所谓的“拉美现象”。

在市场经济体系中，产业的发展离不开人、财、物三大要素，而税收政策可以有效引导这三大生产要素的流动方向和方式，从而实现对产业结构调整的推动。例如，国家可以通过税收政策为居民的教育提供更多的资金，这就使得居民能够享受到更多的优质教育。居民接受的教育水平提升，综合素质得到了改善，由此能够为产业结构调整提供更多的人才和智力支持。而且税收政策可以通过对不同产业部门制定差异性的税率，从而引导资本作出相应的流动。与此同时，随着新型城镇化的建设不断加快，必然会使得投资回报率更高，从而有效推动税收的增加。

第二，合理的财税体制是新型城镇化的加速器。财税体制改革是新型城镇化建设与发展的重要先决条件，合理的财税政策不仅能够为当前新型城镇化的发展提供充足的资金支持，同时还可以通过资源的优化配置，确保新型城镇化的可持续发展。伴随着我国城镇化发展进程不断加快，加之近几年我国经济发展贯彻了“转方式、调结构”的大政方针，我国的产业结构不断优化升级，第三产业发展迅速，扩大了政府的财税渠道，使政府的财力大为增强，从而为城镇化提供了源源不断的资金。

新型城镇化与税收的相互支撑关系明显。新型城镇化需要高质量的工业化为支撑，而工业发展中土地和劳动力等生产要素的发展与政府财税体制息息相关，作为尚未完全实现工业化和现代化的发展中国家，我国在城镇化进程中尤为注重贯彻落实“以人为本”的发展理念和优化产业结构的发展目标。这些理念和目标的实现，更需要改革我国财税体制，以便为城镇化提供强有力的财力支撑和保障。

合理的财税政策能够有效确保城镇化进程中城镇居民基础保障措施的资本投入。现阶段，我国新型城镇化不断向户籍改革、最低生活保障、义务教育、医疗体系完善和养老等方面发展，这些基础保障措施面临着我国人口基数大、老龄化不断加速的现实，同样需要大量的政府财力作支撑。没有合理的财税体制做保障，新型城镇化就会“巧妇难为无米之炊”，“以人为本”的发展理念就难以得到全面的落实。

新型城镇化必然是全面贯彻落实科学发展观的城镇化，新型城镇化全面贯彻落实科学的发展理念，需要优化并完善生态资源配置，无论是业已被破坏的生态环境的修复，抑或现有生态环境的保护措施，都需要政府买单来进行维护和治理。因此，我们需要构建符合生态文明发展要求的财税体制，只有这样才能够确保新型城镇化的可持续健康发展。

新型城镇化发展背景下财税体制存在的问题及其影响

一是地方政府财力不足。自1994年我国实行分税制改革以后，我国的财政收入逐渐集中于中央政府，直接削弱了地方政府的财政能力，也直接影响到地方新型城镇化建设资金的筹措。通过对近年来我国地方政府和中央政府的财政收入、财政支出数据的分析比较可以看出，我国地方政府的责任和权利不断增大，但财力增长情况却并不明显。受限于财力不足，地方政府的财政收入主要局限于地方融资平台和土地出让金。在此背景下，我国不可避免地出现了房价飙升、实体经济发展空心化、地方经济发展受阻以及补偿拆迁款分配不公等社会问题与经济问题，进而影响到我国城镇化发展的速度和质量的提升。

二是地方政府债务问题日趋凸显，系统性风险有所提升。在粗放式的经济发展方式尚未得到根本改变的形势下，地方政府缺乏合理的财税体系作为保障，导致地方政府因财力不足而缺乏持续增加生产要素、提升经济发展与供给水平的能力。长此以往，不利于我国经济的可持续发展。目前来看，我国区域经济发展的不均衡问题较为严重。一方面，东部沿海地区发展水平较高，税收收入较高；另一方面，中西部地区发展水平偏低，税收收入也较低。在地方事权不断扩大、财力有限的不甚合理的财税体系下，无法保持我国区域经济的均衡发展，使得债务问题不断凸显。一段时间以来，由于投资拉动经济发展的旧观念以及错误政绩观的干扰，一些地方政府大量通过商业银行进行政策性贷款，投入到基础设施建设之中，这不仅极大压缩了中小企业的融资空间，也影响了地方经济的发展活力。同时，地方政府债务风险也不断向商业银行传导，从而导致地方政府债务的风险不断提升，最终可能需要由中央政府兜底。

三是财税政策体系执行力度亟待加大，调控水平有待提升。我国诸多的税收优惠政策过于零散且滯后，在执行方面缺乏针对性与有效性，不能够与新型城镇化建设与发展要求相匹配。财税政策体系的调控效果不佳，执行能力不够，阻碍了财税体制的效果发挥与城镇化建设发展。近年来一些地方政府为了追求财政收入，不断加大土地开发力度，导致建筑业、房地产等行业发展过于膨胀。畸形的税收结构阻碍了城镇化的发展，同时也弱化了财税政策的调控能力。加之在财税体制的格局方面，我国还存在着财权与事权不对称现象，财政体制设计的科学性不足影响了财税政策的调控水平和功能。

四是资源环境等方面的财税体制失调。目前我国外延扩张的“粗放型”发展方式尚未根本转变，资源和能源消耗过多，给生态环境带来了较大的威胁。造成这种局面的重要原因是我国资源税收的范围过窄，税额不高，税种单一，且滞后性比较明显，这是我国税收调控能力不佳的具体体现。这种状况不仅不利于资源的高效调控，更导致了资源浪费与环境恶化等不利局面的出现。

五是我国实行的差异化税率导致区域经济发展失衡。长期以来，我国对不同区域的经济发展模式也设置了差异化的税率，其中经济特区的税收政策最为优惠，而一般地区的税收优惠较低，或者是没有优惠，导致税收优惠的区域主要集中在东部沿海城市和西部少数偏远地区。国家之所以要对东部地区实行优惠的税收政策，目的在于促进更多的社会资源向东部流动。然而，这种做法导致区域经济发展的失衡，更阻碍了区域城镇化的发展进程。

未来我国财政体制改革的对策与建议

深化财税体制改革，夯实财力基础。我国经济发展“新常态”背景下，要着力深化财税体制改革，为地方政府提高公共服务能力、水平提供稳定可靠的资金来源和保障。一方面，要坚持重点扶持与普遍惠及的原则，有针对性地给予不同行业类别的中小民营企业以支持；另一方面，要把加强政府投入与发挥市场机制作用结合起来，充分激发民间资本的积极性。要加大企业优惠税收政策的改革力度，鼓励自主创新示范区的发展，拓宽自贸区的政策试验发展范围，为新型城镇化的发展提供更多的灵活性。与此同时，还要有效调节消费税的征收范围与税率比重，通过环境保护税费的改革，加大资源税的改革力度和改革步伐，构建有利于结构调整、产业优化升级、经济发展长效机制的税收制度。

科学划分责、权、利，发挥社会各界积极性。遵循便利、公正、公平、效率原则，构建财政转移支付与农村居民市民化挂钩机制。要尽快转变政府职能，充分发挥政府的主导和引导作用，加快政府购买服务进程。同时，各级政府要借助市场的“无形之手”，充分发挥市场机制的作用，完善公共服务保障体系，大力促进产业的现代化转型升级，以经济发展的新成就不断增加就业岗位，为农民市民化提供机会和平台。

改革融资模式，拓宽投融资渠道。加大推广公私合作（PPP）融资模式，为城镇化发展提供资金保障。一方面，要赋予地方政府更多的合法融资权限，完善相关融资制度，为城镇化提供稳定的融资渠道；另一方面，要规范民间金融市场，引导民间资本有序参与城镇化的建设，这样就可以充分发挥政府与市场、国家与社会的积极性，共同推动城镇化向纵深发展。

强化“以人为本”理念，提高财税政策保障力度。改革财税政策，为不断完善城乡公共就业与创业的服务体系提供支撑和保障。在公共服务方面，要特别关注教育公平与养老公平等社会保障制度与政策，不断扩大城乡统筹发展制度保障的覆盖面，完善异地社保接续的相关制度体制，彻底改革“双轨制”的机关与企事业单位养老保障制度。在医疗卫生方面，进一步深化医疗改革，真正建立起“全覆盖”和符合国情的“高水平”制度。同时，要进一步完善和落实保障房政策，加快城乡公共保障政策的公平性，并确保城乡协调发展。

强化支农惠农政策，加快“三农”现代化发展进程。首先，应按照产业化的发展路径，改革政府涉农政策，加大惠农力度，在补贴政策上将暗补变为明补、间接补贴改为直接补贴。其次，应加大农村公共产品的供给力度。必须不断加强农村地区及农业的基础设施建设，在有利于促进农业生产的同时，提高农村应对各种灾害的能力。再次，要提升农业装备及涉农专业技术人员的能力和水平，通过技术的进步和从业人员素质的提高，推动农业稳步发展。第四，着力提高农村教育质量，大力培养有眼光、懂生产、会管理、熟市场的新型农业从业人员。

（作者为铁道警察学院公安管理系副教授）

【注：本文系2016年河南省软科学科研基金项目“河南省新型城镇化发展路径及对策研究”（项目编号：162400410452）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①卓贤、贾珅等：《城镇化实现历史性突破的五年》，《瞭望》，2016年第9期。

②李钊：《中国新型城镇化发展中的财税政策研究》，《企业导报》，2015年第1期。

③戴祁临：《新型城镇化背景下的财税体制改革——基于新供给经济学视角》，《金融经济》，2014年第20期。

④安徽省地方税务局课题组、汪建国、劉利庆：《新型城镇化与城镇建设税制改革》，《税收经济研究》，2013年第4期。

⑤梁倩：《推进新型城镇化建设的财税政策》，《合作经济与科技》，2014年第24期。

⑥司春燕：《新型城镇化中扩大消费需求的财税政策研究》，《商业经济研究》，2016年第4期。

责编/陈楠 张寒 美编/杨玲玲