什么样的房地产调控政策治标又治本

刘元春

【摘要】为从根本上规范楼市健康发展，落实“房子是用来住的、不是用来炒的”的理念，调控政策要寻找到控风险与稳增长的契合点，关键要建立符合中国国情和市场规律的房地产长效机制，从根本上解决中国房地产调控中存在的问题。

【关键词】限购 房地产 楼市 【中图分类号】F293.3 【文献标识码】A

2016年第四季度房地产调控政策取得一定成效，但调控效果未及预期

2016年中国房地产市场强劲反弹，不仅走出了2014-2015年的下行调整周期，而且在很大程度上出现非理性繁荣和资产泡沫。其中一个主要指标就是房价大幅上涨。根据国家统计局发布的70个大中城市新建商品住宅价格指数，2016年全国房价平均上涨10.8%；而根据中国指数研究院发布的百城住宅价格指数，2016年全国房价平均上涨18.7%。一线和二线城市房价上涨幅度更大。根据国家统计局数据，2016年一线城市房价同比上涨27.1%，9月份高点时达到31.9%，二线城市房价涨幅也达到18%。

为了防范资产泡沫风险、抑制房价过快上涨，2016年国庆节前后，各主要城市先后出台了一轮以加大限购限贷力度为主的紧缩性调控政策。调控政策取得了一定成效，自当年10月份起，房地产成交量持续下降，房价环比涨幅持续缩小。根据百城住宅价格指数，房价环比涨幅从2016年9月份2.8%的高点，下降到2017年1月份的0.5%；同样，根据70个大中城市新建商品住宅价格指数，房价环比涨幅从2016年9月份 1.8%的高点，下降到2017年1月份的0.2%；其中，一线城市房价环比涨幅从3.3%下降到0%，二线城市房价环比涨幅从2.9%下降到0.1%。

然而，2017年农历春节以来，尤其是3月份，房价涨幅再次出现强劲回升态势。2017年1-3月份，一线城市新建商品住宅房价累计上涨0.8%，二线城市累计上涨2.2%，三线城市累计上涨2.6%。不仅如此，由于新房市场受到严格调控的影响，部分购房需求转移到二手房市场，二手房房价上涨幅度比新房更大。

前一轮楼市调控政策没能管住房价上涨，核心原因在于：在市场长效机制尚未建立的情况下，调控政策没有从根本上改变影响房价及房价中期预期的根源。从最基本的供求分析看，市场供求关系是决定房价上涨的主要原因，推动本轮房价上涨的根源仍在于供需失衡。

具体来说，在需求方面，主要包括以下几个因素：第一，城市化和人口集聚带来的城市人口增长，形成稳定的住房需求增长。从全国层面看，每年新增城镇人口1000-2000万人，带来大量新增住房需求。第二，公共资源集中在核心城市，人口从三四线城市向一二线城市、从边缘城市向核心城市集聚，构成一二线核心城市强劲的住房需求。第三，居民收入水平的持续提高，形成稳定的改善性住房需求。2016年居民人均可支配收入名义增长仍高达8.4%，收入水平的持续提高，形成大量的改善性住房需求。第四，房产在国民心目中的地位，使得购房需求总体偏热。中国有句古话“有恒产者有恒心”，反映了房产在国人心中的价值取向，也因此中国住房自有率高达80%以上，远高于全球其他国家。第五，二孩政策的放开，在短期内形成大量的改善性住房需求，尤其是以扩大住房面积为主的改善性住房需求快速增长。第六，近年中国货币政策总体偏松，居民购房杠杆率提高，在资金上支持了房产交易和房价上涨。第七，在实体经济收益率不断下滑的背景下，房价上涨预期强化了资金“脱实向虚”，大量投机性资金流向房地产市场，助长了房价攀升。

在房地产市场需求增长的情况下，2016年全国土地供应量持续下降，尤其是一线城市土地供给大幅下降，导致楼面均价和溢价率大幅攀升，土地价格在房价中的占比提高，进一步抬高了房价和房价上涨预期。中国土地市场由地方政府控制，而地方政府对土地财政过度依赖。面对城市住房需求增长，城市土地供应不足，尤其是核心城市土地供应滞后于住房需求增长速度，甚至减少土地供应。2016年全国300个城市各类土地供应量比2015年下降11.0%，各类土地成交量下降5.7%，而各类土地成交出让金同比增长30.3%，达到2.9万亿元，充分说明土地市场供需紧张。就住宅而言，2016年全国300个城市住宅用地供应面积为7.99亿平方米，比2015年下降13.1%，仅为2011年的一半，创近五年来的新低。由于总体土地供应不足，加上三四线城市去库存的结构性问题，土地交易量为6.43亿平米，比2015年下降6.8%。尤其是一線城市住宅用地成交量同比大幅下降。2016年一线城市住宅土地成交1464万平方米，同比下降50.9%；二线城市住宅用地累计成交3.1亿平方米，同比也仅小幅增长0.3%；三四线城市住宅土地成交3.3亿平方米，同比下降13.3%。

由于热点城市土地供应不足，2016年城市各类用地楼面均价和溢价率攀升。尽管地价在四季度调控政策影响下有所回落，但总体而言，2016年一二线城市土地市场持续升温，全年全国300个城市各类用地成交楼面均价为1904元/平方米，同比上涨38.7%，平均溢价率为43.13%，较2015年大幅提高26.9个百分点。尤其是2016年二季度和三季度高点时，整体楼面价同比分别上涨49.1%和77.2%，溢价率达到54.5%和60.3%。地价的攀升无疑将从成本和预期两方面推高未来房价。

限购限贷政策在调控房价上治标不治本

事实上，回顾历次房地产调控可以发现，以限购限贷为主的调控政策在控制房价上历来是治标不治本，房地产调控始终难逃“治乱循环”。仅自2010年以来，在国家层面上已经至少进行了三轮紧缩性调控政策。

第一轮紧缩调控始于2010年。2010年4月17日，为了遏制部分城市房价过快上涨，国务院发布《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，简称“新国十条”。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》，简称“新国八条”。随后，全国46个大中城市在2010-2011年间实行了严厉的房地产限购政策。在这一轮紧缩调控下，房地产市场得到了短暂的稳定。

第二轮紧缩调控始于2013年。由于限购限贷政策治标不治本，房价很快又再度恢复上涨趋势。2013年2月20日，国务院常务会议再次推出《关于国务院常务会议研究部署加强房地产市场调控的通知》，简称“新国五条”，继续加强房地产市场调控。随后，从2014年初开始，房地产市场进入下行调整周期，房地产销售量和价格都出现了全国性的收缩，同时房地产新开工和投资增速也出现大幅下滑。随着房价下滑和部分城市去库存压力加大，加上宏观经济“稳增长”要求，國家层面和地方政府逐渐放松了限购限贷政策。2014年9月30日，中国人民银行、银监会联合出台《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》；2015年3月30日，中国人民银行、住建部、银监会联合发布《关于个人住房贷款政策有关问题的通知》。同时，原有的46个限购城市中，除北京等5个城市以外，其余40多个城市均对限购政策进行了不同程度的调整。

第三轮紧缩调控始于2016年。随着2014-2015年的一系列宽松政策，房价很快又迎来新一轮上涨，特别是一线和二线城市相继出现房价的报复性上涨。至2016年9月份，一线城市房价同比上涨31.9%，二线城市房价同比上涨18.4%。为了控制房价和防范资产泡沫风险，2016年9月至今，全国40多个城市密集出台了一轮紧缩性调控政策，部分城市在2017年3月又进行了调控升级。以北京为例，由于2016年9月的调控政策未能有效控制房价，2017年3月又实施了一轮史上最为严厉的限贷政策。

近年的房地产调控实践表明，以限购限贷为主的调控政策，在控制房价上难逃“治乱循环”。而学界相关理论研究和经验分析也都表明，房地产限购政策难以在调控房价上起到预期效果。理论研究表明，限购限贷政策短期内可使房价下降，但是长期作用有限，甚至可能带来房价回升。无论是限购还是限贷，都是从需求面调控房地产价格，通过抑制有效需求在短期内降低房价，但在政策松绑后又会引起房价的再次上涨。在经验分析上，多数学者通过考察限购对房价的影响认为，限购政策可以在短期内抑制房价上涨，但作用有限。也有研究发现，限购政策在引起房价下降的同时，导致房地产开发投资下降，而房地产开发投资的下降会促使房价回升，导致市场出现“价高量低”的局面。

不仅如此，当限购限贷政策执行到一定程度，将无法区分或区别对待合理住房需求与投机性住房需求，就会陷入舍本逐末、投鼠忌器的两难境地，难以真正落实2016年中央经济工作会议提出的“房子是用来住的、不是用来炒的”，以及2017年《政府工作报告》提出的“坚持住房的居住属性”的调控定位。结合中国现阶段发展特点，中国房地产市场既有稳定合理的住房增长需求，同时也面临由现有财政和土地制度派生的需求结构问题。通过限购和限贷政策抑制房地产市场投机需求，虽然对于短期内抑制房价过快上涨具有一定的作用，但是作为需求管理政策治标不治本。如果房地产调控过度依赖这些政策，将始终难逃“治乱循环”。因此，在加强需求管理的同时，不断深化房地产和土地市场的供给侧结构性改革，才是解决房地产问题的根本出路。

新一轮房地产调控政策评估

2017年初尤其是3月份以来，以北京为代表的多个城市密集出台了新一轮房地产调控政策。本轮调控政策有两大特点：一是采取了史上最为严厉的限贷政策；二是采取了大幅增加土地供应的供给面政策，试图从根本上抑制房价上涨。

第一，本轮调控出台了史上最为严厉的限贷政策，降低金融杠杆效应。以北京为例，不但实行“认房又认贷”，而且进一步提高了二套房贷最低首付款比例，即普通自住房提高至60%，非普通自住房提高至80%，同时降低住房贷款期限，将原来最高可达30年的贷款期限降至25年，甚至还罕见地出台了“离婚一年内贷款按二套房执行”的限贷政策。在严厉的调控政策下，2017年一季度房地产成交量继续下降。根据统计，2017年一季度，50个代表城市商品住宅市场月均成交量约为2650万平方米，比2016年同期下降15%。尤其是一线城市，商品住宅成交面积同比下降约40%，一些二线城市成交量也显著下降。由于房价变化滞后于房地产交易量变动，预计接下来将在稳定房价方面表现出一定的效果。

然而这一政策的实施结果，其实是将合理的改善性住房需求和炒房需求一并关于门外，无异于“将婴儿和洗澡水一起倒掉”。因此，即便该政策能够平抑房价，也无法真正贯彻落实“房子是用来住的、不是用来炒的”的理念。最终的结果是陷入两难困境：如果继续实施如此严厉的限贷政策，合理住房需求也无法得到满足，即房子虽不是用来炒的，也不是用来住的；如果放松了限贷政策，房价就会出现报复性上涨，同样无法满足合理住房需求。

第二，本轮调控更加重视采取增加土地供应的组合举措，从根本上稳定市场预期，抑制房价非理性上涨。2017年一季度，一二线城市大幅增加城市住宅用地供应，特别是一线城市土地供应为508万平方米，同比增长98.0%。其中，北京148万平方米，同比增长2倍；上海177万平方米，同比增长超过80%。三四线城市由于库存压力仍较大，土地供应平稳，一季度土地供应量为9134万平方米，同比下降1.9%，是自2010年以来季度最低水平。由于热点城市土地供应增加，各线城市住宅用地成交量均有所增长。2017年一季度，全国300个城市住宅用地共成交1.4亿平方米，同比增长13.0%，其中二线城市同比增长达到19.0%。一季度郑州、徐州、武汉住宅用地成交面积超过750万平方米，西安、重庆等城市成交超400万平方米，惠州、镇江、阜阳成交面积也已超去年全年成交量的50%，说明今年主要城市土地成交量较大。

目前仍有几个问题值得关注。第一，受调控政策影响，部分新房市场购房需求转至二手房市场。一季度，上海、深圳、南京、苏州等城市新房成交量同比降幅高达六七成，但是二手房住宅的成交量却出现回升；3月份北京二手房成交套数保持在较高水平，杭州成交套数为去年同期的两倍。同时，绝大多数城市的二手房住宅价格均有显著上涨，涨幅高于新建住宅。第二，城市之间的分化深入到各线城市内部。以商品住宅成交量为例，一季度一线城市商品住宅成交面积同比下降约40%，而广州保持小幅增长；二线城市成交量显著下降，而旅游型城市显著增长；核心城市辐射圈的三线城市成交量基本回落，而其他三线城市成交量稳定增长。第三，未来需要为当前严厉限贷政策的缓释寻找对冲工具，从而实现政策的平稳落地，满足合理购房需求，真正贯彻“房子是用来住的”的理念。

房地产调控要从根源入手、标本兼治

总体来说，2016年房地产去库存取得一定成效，对稳增长也发挥了积极作用，但没有完全达到预期目标，并暴露出一些亟待解决的机制问题。为从根本上规范楼市健康发展，落实“房子是用来住的、不是用来炒的”的理念，调控政策要寻找到控风险与稳增长的契合点，关鍵要找到地方与中央政府利益契合的操作工具，建立符合中国国情和市场规律的房地产长效机制，从根本上解决中国房地产调控中存在的问题，走出“治乱循环”。

第一，要在土地和财税等基础性问题上破题，短期内要协调土地供应增长速度和城市人口增长的关系，维持房地产市场供求基本平衡。当前城市土地供应严重滞后于城市人口的根源，在于地方政府对土地市场的垄断和对土地财政的依赖。土地成本构成房价的主要部分，是房价上涨的根本推动力。因此，在短期内，要增加一二线城市土地供应和投资力度。一二线城市房地产政策的定位，是为供给侧结构性改革和实现动力转换提供宝贵的“窗口期”。通过增加一二线城市土地供应，能够加快房地产销售向投资的转化，提升房地产投资总体增速，避免固定资产投资下调过于剧烈而陷入紧缩链条，同时能够合理引导房价预期，抑制一线城市房价过快上涨，防止形成新的资产泡沫。

第二，要改变三四线城市公共服务缺乏的现状，加强三四线城市与一二线城市的互动。由于我国城市间在教育、医疗卫生等公共资源分布上的不平衡，优质资源集中在核心城市和省会城市，人口不断向核心城市集聚，带来大量新增住房需求。解决办法，要么增加核心城市土地供应，要么改善非核心城市公共资源，减少中心城市的吸引力。在当前的背景下，可以通过加快推进户籍制度改革和新型城镇化的配套基础设施建设，提高经济活力和投资增速，增加三四线城市人口增长和潜在住房需求，提高三四线城市房地产价值，刺激房地产市场需求，加快去库存进程，增强复苏的强度。

第三，要探索中国特色城市布局。首先，城市布局要尊重住房需求者的愿望；其次，中国特色城市布局，不能简单照搬西方模式，而应由中国人地关系、产城关系决定；最后，中国城市带和城市群布局，与未来人口对于城市文明、产业布局的需求有一个高度耦合期。

第四，规范房地产市场融资，合理引导房地产杠杆率。限制购房杠杆率应作为防范资产泡沫和信贷风险的基本工具，而不是作为调控房价的基本工具。相反，可以通过规范房地产市场融资行为，防范非法和不合理融资，降低信贷违约风险，同时达到抑制投机性需求和房价的目的。为此，可以把规范房地产市场融资作为未来严厉限贷政策平稳落地的对冲工具，逐步满足合理的购房需求，落实“房子是用来住的”的理念。不仅要根据房地产市场分化的实际，坚持分类调控、因城施策，更要建立全国房地产库存和交易监测平台，形成常态化房地产市场监测机制。这对于实施住宅用地分类供应管理，完善和落实差别化的税收和信贷政策具有重要的意义。一方面，要通过改进住房公积金使用和监管机制，支持居民合理住房消费；另一方面，在研究制定合理的首付比例限制的基础上，打击利用首付贷、信用贷和房抵贷等规避杠杆限制的做法。

第五，调控房地产投机性需求，关键在于治理资金“脱实向虚”，让资金回归实体经济。引导资金回归实体的核心是利用多种政策组合，从根本上改变日益下滑的实体投资与房产投资收益率的比值。因此，一方面要通过降低成本和提高创新，来提升实体经济的预期投资收益率；另一方面要通过强化监管和规范市场，来降低房地产领域的投资与投机收益率。在这方面，税收政策是改变两大领域收益对比的最佳政策工具。适度提升房地产投资所得税、同时降低实体经济投资税负，可以起到较好的资源引导作用。在具体操作上，中央政府可以提高房地产交易税率或提高减免交易税的门槛年限，同时降低实体经济企业的各项税负；地方政府应该减少对土地财政的依赖，结合实际情况调整首付比等信贷限制，同时为实体经济提供更好的投融资环境；银行应该增强对房贷的风险把控，严格执行首付比限制，同时加强对实体经济的融资支持力度；监管部门则应该及时督察各项政策措施的具体落实情况，对执行不力甚至违规操作的主体进行相应的惩罚。

（作者为中国人民大学副校长，中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长，长江学者特聘教授）

【参考文献】

①《3月70城房价回温背后：超40城调控加码 13城限售》，中国新闻网，2017年4月19日。

责编/杨鹏峰 美编/于珊