王东亮
质询制度是宪法和法律规定国家权力机关对行政机关和司法机关进行监督制约的一种重要手段。它通过人大代表或人大常委会组成人员依照法定程序,对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作提出质询案,强制其进行答复,来促进实现依法行政和公正司法。这项制度形成以来,作为人大监督最具刚性的手段之一,被视为监督“一府两院”的有力手段和规范公共权力行使的重要措施。但在实际监督中,因为启动程序复杂、审查决定严格、结果落实欠缺等原因使质询权一直没有真正落到实处[1]。党的十八以来,以习近平同志为核心的党中央就人民代表大会制度和人大工作提出了一系列新思想、新观点、新论断。党的十八届三中全会明确提出,“要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”因此,在新形势下如何激活这一长期“蛰伏”的权力,让其真正成为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,是各级人大及其常委会义不容辞的责任和使命。对此,笔者以理论研究和实证分析相结合的方式,从我国人大质询制度的历史沿革、发展现状、面临问题和发展趋势等方面,谈一些粗浅认识和体会,希望对推进新时期人大质询工作与时俱进和创新发展起到借鉴作用。
一、我国人大质询制度的发展历程
质询制度起源于英国,由请愿权发展而来。最早在1869年,英国下议院工作通告首次开辟题为“Questions”(即“质询”)的新栏目,议员在上面对内阁的施政方针、施政报告或其他重要事项提出质疑或询问的意见,要求大臣及时回答。该制度一经确立,因其极强的监督作用,在西方议会制国家中得到广泛实行。我国人大质询制度是在学习西方议会质询制度合理方面的基础上,结合人大制度特点建立起来的。1954年,宪法提出的质问制度,算是我国人大质询制度的萌芽。60多年来,我国人大质询制度经历了启动、废止、更名、停滞、再启动等阶段。虽然其发展历程漫长而曲折,但经过前辈们的努力和实践,已初步形成了具有中国特色较为系统的人大质询制度。
(一)人大质询制度的初创和蹒跚前行阶段(1954年~1977年) 。人大质询制度发轫于1954年。宪法第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”随后,出台的全国人大组织法和地方组织法等法律对质问制度进行了具体细化,将质问范围扩大到了地方政府。虽然此时尚未出现“质询”概念,但“质问”与“质询”性质基本一致。只是,此时“质问”的主体仅为人大代表、对象仅为政府。但遗憾的是,当时没有就代表对同级政府提出质问的场合作出限制性规定,即可以在会议期间进行,也可以在闭会期间提出,大会主席团、人大常委会对代表提出的质问仅仅起“转达”作用,而非“决定”作用,并且当时开展质问实践情况在现有的史料中也难以追寻[2]。后来,因“文化大革命”等特殊历史原因致使人民代表大会制度遭到严重破坏,1975年宪法把人大撤销决议命令、罢免、质问、特定问题调查等4种监督方式删除,只保留了听取和审议工作报告,质询权被取消,但人大质询的种子已悄然埋入国家法制之土壤。
(二)人大质询制度的确立和积极探索阶段(1978年~2011年)。1978年,宪法将人大质询权恢复,将“质问”修改为“质询”,并且规定除全国人大代表外,全国人大常委会组成人员也享有质询权,还授权法律对提出质询案的程序作出规定,这是我国人大质询制度正式确立的标志。1982年宪法虽然修改了质询制度,将最高人民法院和最高人民检察院排除在质询范围外,但可喜的是,同年出台的全国人大组织法,以及先后颁布的地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律不仅对质询制度的立案标准、立案程序以及立案后的处理都作了较为明确的规定,而且补充扩大了质询范围。与此同时,部分省市人大常委会对质询制度也进行了细化,出台了相应的地方性法规[3]。如,1983年上海市人大通过了《上海市第八届人民代表大会关于质询的暂行办法》,2001年海南省人大常委会通过了《海南省人民代表大会及其常务委员会处理质询案的规定》,对提出质询范围、程序等作出具体规定。2006年,十届全国人大常委会第二十二次会议通过的监督法,专章就“询问和质询”作出规定,对质询案的提出、处理、答复等作出较为明确规定。总体而言,这一阶段,人大质询制度在积极实践中不断完善发展,无论主体、对象、提出、处理、答复等方面都有了框架性的规定。尤其令人欣慰的是,在这期间各级人大开展了一系列有影响的质询活动。特别是1980年,五届全国人大三次会议上,以清华大学校长刘达为首的北京代表团179名代表,就新中国建立以来投资最大的宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询,对厂址选择、建设规模、进口矿石、环境保护等问题提出质疑。时任冶金部部长唐克等,到场回答了代表们的质询,详细介绍了有关数据,这是全国人大历史上第一起质询案,史称“共和国质询第一案”。还有2000年,在广东省九届人大三次会议上,28位省人大代表因环保部门处理珠江一宗污染项目不力,向省环保局提出质询,在三轮质询没通过后,人大代表联名建议撤换副局长的职务,这被外界看成是“广东人大现象”,吸引各地人大前来取经。
(三)人大质询制度的突破和创新发展阶段(2012年~至今)。党的十八大以来,党中央将坚持好完善好发展好人民代表大会制度提高到了一个新的高度,对做好新形势下人大工作提出了新要求、作出了新部署。特别是党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”这充分表明党中央明确支持人大及其常委会进一步加强监督工作,围绕社会关切问题,要使用询问、质询、特定问题调查等刚性手段,加强对“一府两院”工作的监督,为我们推动人大质询制度与时俱进和质询实践创新发展提供了千载难逢的机遇。按照中央的决策部署和精神要求,全国各级人大及其常委会积极响应全面深化改革要求、落实全面依法治国方略,将推动人大质询制度与时俱进提上了重要议事日程,细化质询的组织方式和工作机制,积极开展质询实践。其中,全国人大正在酝酿制定关于依法开展质询工作的实施意见,浙江杭州、海南海口、甘肃庄浪等地出台了有关质询工作的規范性文件,山东章丘、广西钦州、浙江丽水等地开展了质询工作实践,这些都为推动质询制度完善提供了坚实的理论与实践基础。特别是2016年9月,在河北省十二届人大常委会第二十三次会议上,13名常委会组成人员联名,就清东陵近期连续发生两起文物被盗案件所反映出来的文物保护和管理问题,对省文化厅提出了质询案,省文化厅主要负责同志到会答复质询。质询提案人对答复情况进行了评议和投票表决,并就更好地贯彻实施文物保护法和实施办法提出了意见建议。这是2007年监督法实施以来,在全国范围内省级人大常委会首次就有关法律法规贯彻实施情况开展质询工作。总结这一阶段,在中央最高层的宏观政策强力支持下,各级人大及其常委会对启用质询这一刚性监督方式,制定相关法律法规和规范性文件的热情呼声之高涨前所未有,更为关键的是,强烈呼吁已悄然转化为积极实践,人大质询制度完善与实践创新可谓进入了一个崭新的历史发展时期。
二、我国开展质询存在的主要问题
质询权是宪法和法律赋予人大代表和常委会组成人员的重要监督职责。我国人大质询制度确立已经有60多年的历史了,但从目前的实际情况看,无论是全国人大还是地方各级人大,质询始终未能成为人大监督的常态,质询制度的落实情况不容乐观。据统计,1986年以来,80%的人大没有发生一起质询案,83.1%的代表从未行使过质询权。究其原因,当前质询工作主要面临以下几个方面的问题。
(一)对开展质询的思想障碍比较严重,普遍存在“不愿开展”的问题。质询作为一种较为严厉的监督手段,无论是作为质询主体的人大,还是作为质询对象的“一府两院”,对质询的重要性和必要性都认识不足,同时因为各种原因,在思想上存在严重的障碍。一方面,有的人大代表或常委会组成人员存在畏难情绪,认为如果开展质询有为难被质询人的意思,往往担心被指责和“一府两院”唱“对台戏”,有不支持其工作之嫌,因而不愿行使质询权[4]。有的人大代表或常委会组成人员监督责任意识不强,因与质询对象比较熟悉,而不好意思行使质询权。有的地方人大迫于形势压力不得不开展质询,操作上只好“应景作秀”“犹抱琵琶半遮面”,走走过场、摆摆样子,追求一种“花拳绣腿”式的结果。另一方面,长期以来政府主导的改革发展模式,在“一府两院”工作人员的心理上形成一种思维定势,认为“一府两院”是掌握实权的管理部门,承担繁重的改革发展任务已經精力不够,加上担心质询会严重影响自身的权威和形象,甚至觉得质询手段太过刚性怕被问责,影响自己的政治前途,因而产生了严重的抵触情绪。同时,有的地方领导,也因怕影响团结、弄僵关系,而不愿意让人大代表和常委会组成人员行使质询权,进而说服改为提出建议、批评和意见。有的新闻媒体,对质询案件过度炒作,尤其在新闻报道中用过激的语言,从而导致人民群众对此反应过度,使监督双方产生了对立情绪。
(二)对开展质询的制度规定不够完善,普遍存在“不便开展”的问题。虽然我国宪法和法律已确立了人大质询制度,但现行法律对质询的规定较为原则和笼统,在质询案的内容和范围、提交期限、准备时限、质询人的发问、被质询人的答复和辩解等均未作出详细具体可操作性的规定[5]。同时,地方上也普遍缺少操作细则,即使有细则,也是根据自行制定的议事规则开展质询,这样造成各地形式也不统一、实际操作也不一致,缺乏系统性和规范性。据统计,1980年以来,仅有上海、海南、内蒙古等3个省份出台过进行质询的地方性法规,在全国仅占不到10%,且多是10年前出台的。虽然部分设区市和县区也出台了有关质询的地方性法规或规范性文件,但数量寥寥,即使有规定也是泛泛之规。正是因为这些法律规定比较笼统、操作性较弱和具体制度涉及存在不足等原因。因此,导致质询在具体实践中产生了许多问题。比如,代表回避、代表“官员化”、普通人大代表的质询权很有限等问题。再比如,质询事项和质询程序不明确问题,质询对象方面存在对“两院”质询缺乏宪法依据问题,质询不能针对具体官员问题,没有紧急质询制度问题等等[6]。
(三)对开展质询的实施要求门槛过高,普遍存在“不好开展”的问题。考虑到人大质询权具有较强的问责意味,因而,我国法律规定了较高的实施门槛。这虽然有一定的合理之处,有利于避免质询权的滥用,但实施门槛偏高,也会阻碍人大质询权的正常行使。如,根据我国法律规定,只有一定数量的人大代表或人大常委会组成人员书面联名,才有权提出质询案。这就无形中增加了人大质询权行使的难度,因为如果某一质询案得不到法定人数的赞同,就根本无法提出。又如,根据我国法律规定,各级人大代表或人大常委会组成人员只能在各级人大会议或人大常委会会议期间提出质询案,其他时间则无权提出。而各级人大会议一般每年才举行一次会议,各级人大常委会一般两个月举行一次会议,且各级人大会议和人大常委会会议议程本来就非常多,这就导致人大质询工作无法经常性开展,难以做到常态化,等等。据不完全统计,目前,全国31个省市区中仅有黑龙江、江苏、湖南、广东等7个省份开展过质询,全国2856个县区中仅有40个县区人大及其常委会行使过80次质询权,不少地方从人大常委会成立起就没有提出过一起质询案。究其原因,根据调查问卷显示,门槛过高是影响各地人大不愿开展质询的重要因素之一。
(四)对开展质询的素质能力还很欠缺,普遍存在“不会开展”的问题。行使质询权,需要熟悉“一府两院”的相关工作,对有关专业知识进行深入了解,需要对国家社会及本地区的相关情况进行深入调研分析,还需要与相关民众有深入的沟通和联系,这些都要求提出质询者有发现问题、分析问题、解决问题的能力及相当的时间、财力和精力,否则很难提出有分量的质询案。而我国的人大代表是兼职制,目前人大常委会组成人员也多为兼职。在实际工作中,不少人大代表和常委会组成人员由于受限于专业知识和阅历的局限性等,有的对有关法律法规不熟悉,有的对业务领域不了解,导致对于提出质询案“心中无数”,不懂得如何质询,致使质询权多是处于“闲置”状态[7]。因此,要激活人大质询权,提高人大代表和常委会组成人员履职的素质能力非常重要,要把好代表入口关,引入竞争机制,切实把政治素质较高、群众观念较好、履职能力较强的人选入代表队伍中来,并健全代表激励机制,提高代表专职化比率。同时,要按照职业机构合理化、年龄结构梯次化、知识结构多元化的要求,合理配备常委会组成人员,使他们明确自身所担当的责任和使命,积极依法履职,科学合理地行使好质询权。
(五)对开展质询的问责办法没有明确,普遍存在“不想开展”的问题。质询只是方式手段,督促改进才是目的。正如全国人大常委会原委员长吴邦国所言:“要使询问开展得更加有声有色、更富有成效,就是希望能通过询问解决实际问题,从而扎实有效地推动相关工作。”由此可见,质询答复并不是意味着监督就此结束,其实真正的监督工作才正式开始。而我国关于质询的现有法律中,仅规定受质询机关必须做好答复,提质询案的代表或委员有权列席会议和发表意见,代表或委员表决不能通过时可以要求受质询机关再作答复,但如果代表或委员对再次答复还是不满意时怎么办没有作出规定,答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办没有作出规定,现行法律、地方性法规及地方的相关的实施办法对此缺少相关的责任落实或者追责机制[8]。这样,导致了即使质询也软弱无力,更没有实效,让质询的权威性和监督性大打折扣。
三、我国人大质询制度的趋势展望
党的十八报告强调了“两个支持”,即“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“支持人大及其常委会充分发挥国家机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。党的十八届三中全会明确提出,“要通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”因此,随着推动人大制度与时俱进、人大工作创新发展的逐步深入,随着人大监督向多元化、实效化的逐步迈进,人大质询制度面临良好发展趋势,在建设法治中国进程中将会发挥更加重要的作用。
(一)人大质询将更加重要化。随着党的十八大、十八届三中和四中全会作出全面深化改革和全面依法治国的决策部署,推进社会主义民主法治建设被摆上了重要位置,促进依法行政和公正司法既是要求,更是责任和使命。质询作为监督各级“一府两院”的重要举措,完善人大质询制度、开展人大质询实践,对于推进社会主义法治建设,推进国家治理体系和治理能力现代化既是其现实需要,更是其重要内容。因此,各级党委、人大和“一府两院”对质询将会更加重视,进一步凝聚思想共识,形成推动质询开展的工作合力,将这项法定职权落实到位。其中,党委对人大及其常委会开展质询实践会“真支持”,通过主动点题、及时回复质询问题请示等方式解决人大质询举步维艰的问题。人大及其常委会开展质询实践会“真行动”,心中充满强烈的责任意识和使命感,推动质询迈出实质性步伐。 “一府两院”对人大质询监督会“真配合”,通过质询这个强有力的手段助推依法行政、公正司法。
(二)人大質询将更加法律化。依法治国是我国的基本方略,是国家长治久安的重要保证。党的十八大指出“法治是治国理政的基本方式”。我国宪法规定“全国人大及其常委会有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复”。今后,各级人大将从实施宪法的高度,从加快建设法治中国的力度,从推进人大制度与时俱进的角度,强化法治意识和质询意识,针对社会和人民群众反映强烈的问题敢于质询。全国人大将更加支持和鼓励地方人大探索行使质询权的规则程序,这既是推进社会主义民主法治的必然要求,更是推进法治中国建设的重要举措。同时,将进一步完善质询的法律法规,全国人大及其常委会高度重视和加强质询监督立法,以实现质询监督全过程的法律化,据了解会尽快制定出台一部关于质询的法律或完善质询法规,对质询的内容、方式、程序进行明确规定,健全完善依法进行质询监督的前提和基础,确保各级人大代表在质询权的行使上既有法律可依,又有规则可循,更有责任可追,让质询权“落地”。
(三)人大质询将更加经常化。党的十八大报告提出:“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”这既是法治精神的体现,更是法治政府建设的必然要求。要确保国家机关依法行使权力,必须强化各级人大对政府的常态化监督,应针对目前我国存在的政府公共权力过于强大、一些公共权力明显“越位”和“缺位”的现状进行常态化的监督,以推进依法行政和法治政府建设。为此,各级人大会更加自觉将行使质询权作为促进依法治国和民主法治建设的重要举措,彻底改变不敢不愿使用质询权的观念,将质询权作为人大及其常委会依法监督“一府两院”的一种常态监督方式,真正激活沉睡在法律条文中的质询权,将其广泛运用于人大的监督实践,不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。同时,地方各级人大及其常委会将建立质询案的登记制度和形式审查制度,经常委会主任会议形式审查后直接向常委会报告,并由常委会表决是否开展质询案,保证“一府两院”被置于常态的监督之中。
(四)人大质询将更加责任化。我国现行质询制度缺乏责任落实机制和质询结果的运用机制,导致了有质询而无力、有质询而无果的状况,影响了质询刚性监督实效。下一步,各级人大将会建立三项制度推动工作落实。一是责任落实机制。比如,代表和委员们对质询案的再次答复还是不满意的,人大常委会可以依法作出相应的决议、决定,并将不满意的测评结果汇报党委,通过组织程序提出免职或撤销职务的建议,提请常委会会议审议。对不属于人大常委会任命的人员,可以由常委会建议其上级主管部门作出相应处理。 二是追踪问责机制。对因重大决策失误造成重大经济损失或导致严重群体性事件的,人大质询后将监督政府启动问责机制,对被质询人依法进行相应的刑事、行政责任的追究。三是结果的运用机制。强化对质询处理结果的综合运用,建立质询结果运用机制,如将质询结果汇报党委,让人大对依法任免干部的监督与党委对领导干部的管理相衔接,让各级人大代表在质询权的行使上既有法律可依,又有规则可循,更有责任可追[9]。
(五)人大质询将更加公开化。按照法律和信息公开的要求,质询的过程和结果要向全社会进行公开。各级人大会要将质询案及其答复、质询问题的处理、违法失职行为及相关责任人的追究等内容,除印发给全体代表及常委会组成人员外,还会在人大公报和人大信息网上予以刊载和公布[10]。同时,质询案的办理和处理过程及结果会通过报刊、电视、网络、微博等传统与现代传媒方式向全社会公布,真正将人大及其常委会对“一府两院”的监督延伸和拓展到全社会和人民群众的监督,充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。正如党的十八大报告指出的“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。随着我国民主法治进程的加快,随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,质询权将被依法激活,因为质询体现法治理念!质询彰显宪法精神!
参考文献:
[1]田必耀:《对人大质询制度设计和实践的审视》,载《人大研究》2005年第11期。
[2]腾修福:《人大质询制度的设计与运用》,载《人大建设》2013年第8期。
[3]周鑫:《人大质询史话》,载《法治与社会》2011年第3期。
[4][7]许美群:《人大质询的实践与思考》,载《人大研究》2015年第12期。
[5]许美群:《激活“休眠”的人大职权——人大质询的实践与思考》,载《人民之声》2016年第3期。
[6]李进成:《理性质询依法监督——对完善我国质询监督制度的法律思考》,载《法治与社会》2015年第4期。
[8]李国义:《地方人大应成为质询的探索者与实践者》,载《人民代表报》2013年7月30日。
[9][10]曾庆辉:《应依法激活人大质询权》,载《人大研究》2016年第3期。
(作者系甘肃省人大常委会研究室综合处副处长)