“互联网+”背景下信息化3.0的建设机制思考——以“数字福建”建设为例

余鲲鹏，郭东强，郭建宏

(1.泉州师范学院 工商信息学院，福建 泉州362000;2.华侨大学 工商管理学院，福建 泉州 362021)

“互联网+”背景下信息化3.0的建设机制思考
——以“数字福建”建设为例

余鲲鹏1，郭东强2，郭建宏1

(1.泉州师范学院 工商信息学院，福建 泉州362000;2.华侨大学 工商管理学院，福建 泉州 362021)

“数字福建”建设经历了信息化1.0、2.0到3.0三个阶段，在我国信息化建设历程中有较好的代表性。以“数字福建”建设为例，总结了信息化建设经验,特别是信息化机制建设的不足，认为在“互联网+”背景下，信息化3.0时代应从系统、全局、应用和发展趋势的视角加强建设，从而形成机制体系，激发各参与主体的活力，进而从体系上理顺执行机制，强化监控问责和应用创新，摆脱评估惯性，完善修正机制等。

互联网+；信息化3.0；建设机制

0 引言

自2015年3月5日李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划以来，“互联网+”深刻影响着我国经济社会生活的各个层面，成为推动经济转型、产业结构调整和“大众创业，万众创新”的重要抓手。信息化自1963年日本学者Tadao Umesao首次提出以来，在全球掀起了信息经济的浪潮，并不断演化发展，经历了信息化1.0、2.0直到今天的信息化3.0时代。其中，信息化1.0是以单机应用为特征的数字化阶段；信息化2.0是以联网应用为特征的网络化阶段；信息化3.0是以数据深度挖掘和融合为特征的智慧化阶段[1]。

“数字福建”建设经历了福建省“十五”计划到“十三五”计划的发展阶段，非常有代表性地反映着我国信息化建设的发展历程。在时下“互联网+”热潮的涌动中，信息化的建设征程依然任重道远，尤其是以云计算、物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术为代表的信息化3.0时代，对我国信息化建设提出了新挑战和更高的要求。

“数字福建”源自2000年初，回国不久的欧亚科学院院士王钦敏向福建省发改委提出利用“数字地球”的模式来推进福建“十五”信息化的建设建议，并向当时的省发改委主任提出“数字福建的总体框架方案”[2]。“数字福建”主要是基于福建省的信息集成和信息应用，通过整合省内不同行业和部门的信息资源，为福建省国民经济的发展和社会信息化提供快捷、便利的信息服务[3]。早期的“数字福建”建设内容主要包括6个方面：一是信息基础设施建设，包括网络建设、三网融合、网络互联互通等；二是信息资源的整合和开发利用；三是“数字福建”技术支撑体系；四是信息化带动工业，促进企业的转型升级；五是行政系统的信息化建设；六是重点领域信息应用系统的开发建设[4]。经过10余年的努力，“数字福建”建设显著提高了福建省的信息化水平，其建设内容也随着时代的发展、技术的进步和新时代条件下对信息化需求层次的提高而出现了一些变化。这些变化具体体现在《福建省“十二五”数字福建专项规划》中，具体内容涉及到7个方面：一是构建先进的信息基础设施，主要表现在下一代网络设施建设和无线城市基础设施建设；二是全面提升电子政务水平，涉及电子政务支撑平台、电子政务应用、综合监管信息化、信息资源开发利用和一体化协调发展；三是推进社会发展信息化，包括通信服务同城化、服务民生信息化、公共服务信息化、公共安全信息化和数字城市；四是加快经济领域信息化，包括农业农村信息化、两化整合转型发展、电子商务和信息服务业；五是加快推进海峡两岸信息化合作；六是新一代信息技术的应用，如物联网、云计算和地理空间信息技术的应用；七是网络信息安全保障体系建设，如网络与信息安全、信息内容安全管理等[5]。

“数字福建”建设历经福建省的“十五专项规划”到“十二五专项规划”的3个规划阶段，基本经历了信息化1.0和信息化2.0的建设阶段，目前正在执行“十三五专项规划”，经历福建省信息化专项规划建设的第4个阶段，并向信息化3.0的建设阶段挺进。发掘和总结福建省过去信息化建设过程中机制层面面临的挑战和存在的问题，将为我国信息化3.0的建设提供积极的参考维度。

1 相关研究回顾

以 “数字福建”为对象，对我国信息化建设发展情况进行的相关研究，主要以福建省内机构和学者的研究居多，研究内容主要表现在4个方面：一是宏观层面的规划性内容研究，这类研究以福建省内官方机构的各类编制文件为主，如福建省发改委、福建省数字福建建设领导小组办公室等；二是对信息化建设的优势及存在的问题以及应对举措方面的研究[6]；三是对信息化建设的基础框架和信息系统方面的研究[7]；四是信息化对福建省产业和企业发展的促进作用及其影响方面的研究[8-9]，以及“数字福建”工程在福建省具体行业的应用研究等[10]。

在国内经济较发达的北京、上海、广东、江苏、浙江和山东等直辖市和省份，有关其省、市的数字化方面的研究内容大致相同，而有关“信息化”建设机制方面的研究不多，仅有一些学者探讨了与“信息化”建设相关的电子政务建设方面的激励机制[11]和绩效评估体系[12]；还有一些学者研究了政府信息化适合的顶层设计及其协同服务的概念模型和实现机制[13]，以及我国经济建设的信息化及其运行机制等方面的内容[14]。

2 建设进展及面临的机制挑战

自提出“数字福建”概念并推动建设以来，福建省的信息化水平得到了显著提高，也间接推动了信息行业和相关产业的迅猛发展。由于“数字福建”工程政策的连续性，使得整个福建信息化建设取得了可喜的变化：①网络基础设施水平显著提高，千兆光纤通达全省各县市，互联网普及率居全国第4位；②信息经济发展良好，2015年信息经济发展水平居全国第6位，“两化融合”发展水平在全国排第6位；③政务体系基本建成，80%的社会管理实现了信息化，建成了系列应急专业指挥平台和省级综合服务平台；④社会信息化水平和安全能力不断提高，服务民生领域的社会信息化水平持续加强，互联网的安全防护和管理水平明显提升[15]。与此同时，也应看到，“数字福建”建设机制仍然不完善，因可行性、充分性论证不足或人为运作推动，导致一些信息化建设项目冗余、低效，或只重建设、不重应用，甚至出现了建成即闲置的现象。具体表现形式，归纳如下。

2.1 执行机制松弛，多头管理

“数字福建”建设的具体执行涉及到不同主体，由于不同部门和不同区域的利益诉求存在差异，导致“数字福建”的建设机制在执行过程中存在偏差，不同部门或不同区域的执行机制不能很好地协调和统一，处于相对松散的状态。在信息项目的建设过程中还存在着多头管理，因地区、部门之间相互割裂而产生低水平重复建设问题。此外，信息设备和资源的孤岛现象依然存在，共享利用水平低下，如高校和科研机构的信息设备和资源对社会的开放度不高，社会信息设备和相关资源对高校和科研院所的开放也相当有限；跨区域和跨部门的信息化建设项目在信息设备、资源和研发应用等方面的共享利用还有很大的利用空间。这种各说各话、各唱各戏的局面严重削弱了“数字福建”建设的战略布局和规划实施，影响了“数字福建”项目在信息技术和信息资源等领域的集成创新和应用创新方面的进展及效果，而且软硬件的重复建设不仅造成了浪费，也违背了云计算理念所强调的弹性计算(即通过软硬计算资源的共享，实现根据需要进行软硬件资源的伸缩性应用)的发展趋势。

2.2 监督机制缺位，责罚难究

“数字福建”建设存在的软硬件资源的冗余和重复建设，很重要的原因是监督不到位或是监督缺失。现有的项目监督更多地依赖于政府相关机构对项目纸质材料的审核和项目建成时的专家评估，缺少对信息化建设项目全流程的跟踪监督，缺乏专业的“数字化”第三方智囊机构来监督项目实施的全过程，更缺乏项目建成后的应用监督和应用效果评估。由于监督机制的缺位，难以有效评估一些重复性的低水平建设项目的实际价值，更难以追究一些部门或主体基于不同的利益动机强调争取项目本身，而忽视或不重视项目建设的可行性、必要性和具体应用价值的责任，导致对执行主体的责罚和惩戒效果相当有限。

2.3 激励机制不力，创新有限

在“数字福建”建设过程中，政府是主要的投资主体，并主导着整个建设过程。由于信息化技术更新换代快且投入巨大，依赖政府的资金支持终将难以为继，而现有项目建设激励机制不力，导致一些项目低效、粗放建设，创新和应用开发有限。而且由于对一些重复性低水平建设项目的监督和评估不到位，使一些机构和企业在信息化建设项目申报、建设和实施过程中存在“寻租”行为。因此，这种粗放的激励机制难以起到正向的激励作用。此外，一些由政府主导的相关机构参与执行的建设项目，由于对执行主体在开发和应用创新方面的激励力度不够，制约了其在建设过程中发挥主动性、积极性和创新性的热情，导致建设项目的先进性和实用性先天不足。

2.4 评估机制走样，效果打折

虽然客观上存在项目建设的评估程序和规定，但在执行的过程中常出现走样的现象。项目立项主要是通过专家评审的形式进行，但专家组通常会在项目立项评议结束后解散，因而无法对项目执行的有效性和正确性进行全程了解，更无法承担责任。此外，由于存在区域竞争、利益冲突和人为操作等因素，专家评审的工作会受到影响，使得评估机制的约束性作用大打折扣。例如，信息化建设的一些科技项目在分配和落地选择时往往出现区域或部门间的利益争夺，项目建设主体的利害关系和影响能量常使专家评审难以做到完全公正。

2.5 修正机制失调，有错难改

现有的信息化项目建设机制难以有效修正投资上马项目，对项目后续的进展和有无实际效果难以监督，也难以评估。很多项目无法做到建设过程监督和分阶段评估，以致一些项目烂尾或是建成后难以有效发挥预期效果，甚至只能作为地方建设展示的窗口，而无多大实用价值。由于对在建项目建设过程中的监督缺位，导致一些项目建设定位出现偏差或达不到预期要求，而且还没有相应的修正机制来调整和修正出现的偏差，从而使项目建设有错难改，最终导致项目建成即过时或无多大价值。

3 “互联网+”背景下信息化3.0的机制建设

“互联网+”概念的出现，显示出信息化向网络化、智能化、融合化和互联化方向发展的趋势[16]。“数字福建”自2000年提出以来，到现在已有16年的时间。在这16年里，新的信息技术不断涌现，尤其是以信息化3.0为代表的新一代信息技术的出现，如大数据、云计算、物联网等新技术，使原来的“数字福建”的一些建设机制和理念相对落伍和老化，迫切需要根据新形势的变化，对信息化的建设机制进行创新。

在总结“数字福建”在建设过程中面临的机制挑战，不难看出信息化的机制建设需要根据新形势构建有闭合回路的监督评估机制体系。为此，本研究提出如图1所示的信息化3.0时代机制建设的体系框架图。在框架模式图中，建设信息化项目涉及到五方面的机制建设，分别是执行机制、监督机制、激励机制、效果评估机制和修正调整机制。其中，执行机制是对信息化项目建设的具体执行主体的管理机制；监督机制是对信息化项目建设过程进行全方位的监督，保证信息化项目的质量；激励机制是对信息化项目建设执行各主体进行激励，发挥执行主体各方在信息化项目建设过程的主动性、积极性和创造性；效果评估机制是对信息化项目建设的效果作阶段性评估和最终评估，并将评估结果及时反馈给执行监督机制的监督主体，并将评估结果反馈给修正调整机制执行主体；修正调整机制主要是依据效果评估的情况，及时对有偏差的信息化建设项目提出修正举措和意见。通过这5个方面的机制模式构建，形成有闭合回路的信息化项目建设机制，以保证信息化项目建设按预期要求达到效果，并实现监督过程化、激励主动化、执行责任化、效果评估阶段化和偏差修正及时化。

图1 “信息化3.0”建设机制体系

3.1 创新机制体系，理顺执行机制

由于现有建设机制难以有效形成监督的闭环监督体系，导致项目陷入建设错位、监督脱节、有错难改的困境。因此，要创新数字项目建设的机制体系，将建设项目的事后监控变为事前、事中监控；从注重立项变为注重项目的执行、实施及效果的监督和评估；从注重材料评估、专家评估向注重项目实施过程监督和评估主体多元化转变。为此，要理顺执行机制的失位、错位问题，通过机制创新形成如图1所示的全方位的包括执行机制、激励机制、监督机制、效果评估机制和修正调整机制等系列配套机制的闭环机制体系结构。通过创新机制体系和理顺执行机制，真正让数字建设项目的实际效用最大化。

3.2 创新监督机制，强化监控问责

这方面主要涉及监督主体的整合、协调和监督过程的连续化。通过整合，消除“多头负责，结果没人负责”的监督执行尴尬；通过协调，实现监督机制的层次化和网络化；通过监督过程的连续化，实现对财政资金投入的追踪和对“半拉子工程”的监控和问责。同时，通过对项目建设的监控和评估，在一些信息化项目建设单位或建设主体建立相应的负面清单，形成长久的威慑制衡效果，杜绝一些地方主体只注重项目上马和面子工程建设、不关心项目实际价值和有效使用的现象。

3.3 创新激励机制，推动应用创新

信息化建设惠及民生和相关产业，影响深远，但信息化技术发展日新月异，需要不断的升级换代，需要持续性的巨额投资，依赖政府的资金支持，难以满足信息化建设的持久性资金需求，因此解决资金投入的问题显得尤为重要。企业是社会财富创造的主体，离市场最近，也更了解自身对信息化建设项目的需求，激发企业和相关研发机构的投资活力，才是解决资金投入困境的根本之道和长远之计。在信息化建设过程中，应对信息化项目的建设、开发、应用创新等方面出台相应的激励机制，加强宏观的规划和引导，逐步实现信息化建设由以政府为主导的局面向以政府为辅导的局面转变，激发信息化建设的活力，通过激励措施鼓励企业和科研单位参与到信息化的开发和应用创新中来，从而提高建设项目的实用性和创新应用能力。

3.4 创新评估机制，摆脱惯性思维

我国的科技评估工作最早是在原国家科委指导下进行的，这些年来进步比较大，如我国的“863”“973”等科技项目的评估，首先设定一个评估框架，然后针对评价对象设定具体的评价问题和评价标准。但评估结果如何使用的问题大部分还处于不确定状态，评估的随意性较大，并未形成制度化的机制。对于信息化投资项目的效果进行评估，尤其要以财政资金投入的项目作为效果评估的重点，而且也不应延续以往的材料评估或专家答辩的惯性评价方式，而应依据评估对象涉及到的项目领域和计划设定评估基本框架，针对具体的评估阶段评估项目计划的执行情况，从而决定项目是否如期执行下去还是要作调整，甚至下马。此外，还应针对不同的项目领域设定相应的评价指标和评价问题，打破一套评价体系用于不同项目的惯性模式。

3.5 创新修正机制，优化调整提高

要做好信息化建设项目的修正工作，就必须让信息化项目实施过程的监督和评估落到实处，这就要求做到监督和评估的公正、公开和多元。在当前的很多信息化项目建设过程中，评估主体多元化程度不强，更多是主管部门对下级和所属企业的评估与控制，而缺乏社会对政府部门的监督，造成评估的单向性，从而导致监督和评估过程中易出现寻租现象。为改变这种局面，必须进行修正机制的创新，借鉴国外的成功经验，有计划地建立一些专门从事信息化项目评估和监督的社会组织机构，或借助一些从事信息化项目活动的社会中介组织开展公正的第三方监督和评估，并对监督和评估过程中出现的问题提出修正措施，从而构建一套规范完整的监督和评估机制及制度形式。此外，对于由公共财政资金支持的项目，其评估体系应具有公开性，包括评估标准的公开和评估内容的公开，还包括评估过程和评估结果的公开。通过这些公开的形式，激发公民和社会团体行使知情权和监督权，并通过中立的第三方机构对监督和评估中出现的问题作出评判，从而对在建信息化项目和续建信息化项目作出必要的调整，纠正建设过程中出现的偏差。

4 结束语

目前，“互联网+”在不断地推动产业融合和模式裂变，新的经济形势和形态在不断地推陈出新。在这样的时代背景下，信息化建设也在不断地演进发展中，本研究提出的信息化建设机制体系，旨在为信息3.0时代的建设提供建议参考。信息化3.0时代的建设将更加复杂而系统，唯有通过机制创新，激发各参与主体的建设活力，才能更好地促进信息化3.0建设的协调发展和使用功能上的有机统一。信息化3.0的系统建设，需要系列机制形成闭环反馈回路，以保证政策的连续性和有效性，并能根据外在环境的变化和新技术的发展更新，及时地调整和修正机制执行过程中的偏差。对于信息化3.0的建设项目，更应从全局着手，使各个信息化项目建设有机构统一，这就要求加强效果评估和投入资金的追踪监督，避免“只重投入不看效果”“半拉子工程”和重复建设等系列问题的一再发生。

[1] 梅宏.信息化3.0与“互联网+”[N].中国信息化周报，2015-12-07(7).

[2] 谢克俭.王钦敏与“数字福建”[J].政协天地，2003(4)：12.

[3] 王钦敏.“数字地球”和“数字福建”[J]. 福州大学学报(哲学社会科学版)，2001，15(3)：5-9.

[4] 百度百科.数字福建[EB/OL]. (2013-09-03)[2015-04-21].http://baike.baidu.com/view/4256335.htm?fr=aladdin.

[5] 福建省发展和改革委员会，福建省数字福建建设领导小组.福建省“十二五”数字福建专项规划[EB/OL]. (2011-09-25)[2015-04-21].http://www.fjdpc.gov.cn/show.aspx?Id=46965.

[6] 刘义圣. “数字福建”建设若干问题浅探[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2002(1):71-74.

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[10] 薛友荣.在“数字福建”政务网上构建厅局广域网的方案探讨[J].福建电脑，2009(4)：53-54.

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[13] 张铠麟，王娜，黄磊，等.构建协同公共服务：政府信息化顶层设计方法研究[J].管理世界，2013(8)：91-98.

[14] 仲明.试论我国经济信息化建设及其运行机制[J].中国软件科学，1998(7)：61-64.

[15] 福建省人民政府办公厅.福建省人民政府办公厅关于印发福建省“十三五”数字福建专项规划的通知[EB/OL]. (2016-05-17)[2016-08-17].http://www.fujian.gov.cn/zc/zwgk/zxwj/szfwj/201605/t20160517_1170452.htm.

[16] 王世伟. 从“互联网+”看信息化战略制造高点[N].文汇报，2015-03-18(5).

责任编辑：沈 玲

Thinking about Construction Mechanism of Informatization 3.0 under the Background of Internet+—Taking the Construction of Digital Fujian as an Example

YU Kunpeng1，GUO Dongqiang2，GUO Jianhong1

(1.TSL School of Business and Information Technology，Quanzhou Normal University, Quanzhou 362000, China；2.School of Business Administration， Huaqiao University，Quanzhou 362021，China)

The construction of “Digital Fujian” has experienced three stages from Informatization 1.0, 2.0 to 3.0, which has a good representation in the course of information construction in China. Taking the construction of “Digital Fujian” as a case, this paper sums up the experiences and shortages in informatization construction, considering that Informatization 3.0 construction should be strengthened from systematic, overall, applied and developmental views under the background of Internet+, so as to form a mechanism system and stimulate the vitality of the main body in the construction, and further to rationalize the operational mechanism, strengthen supervision and accountability, get rid of inertia evaluation, improve the correction mechanism and so on.

Internet+; Informatization 3.0; construction mechanism

2017-03-08

国家社会科学基金项目(11BTQ027)；福建省教育厅项目(JK2014037)；福建省自然科学基金项目(2015J01286)

余鲲鹏(1978-)，男，河南信阳人，讲师，博士，主要从事电子商务与信息管理研究；郭东强(1957-)，男(回族)，福建泉州人，教授，博士研究生导师，主要从事信息管理与企业管理信息化研究；郭建宏(1973-)，男，甘肃定西人，副教授，博士，主要从事数据挖掘、电子商务研究。

F49

A

1009-3907(2017)05-0001-05