弈活土地“大棋局”——解读2017年全国土地利用计划

焦思颖

弈活土地“大棋局”
——解读2017年全国土地利用计划

焦思颖

今年全国土地利用计划已下达，考虑到耕地保护等因素，与去年相比，新增建设用地指标总量略有下降。计划编制过程中，突出体现土地利用的供给侧结构性改革。今年的土地利用计划优先安排重点基础设施建设用地，保障脱贫攻坚、农村一二三产业融合发展和农民建房用地。

近日，国土资源部下达《2017年全国土地利用计划》。今年的土地利用计划有哪些新特点？在经济发展新常态下，围绕供给侧结构性改革这条主线，全国土地利用计划“一盘棋”如何布局落子？近日，国土资源部规划司负责人就2017年全国土地利用计划进行了解读。

指标：注重存量、严控增量、放活流量

今年安排全国新增建设用地总量指标为600万亩，较去年的700万亩减少了100万亩，为什么会有这样的变化？

国土资源部规划司司长庄少勤表示，一方面是由于经济发展进入新常态，城镇化过了高速发展阶段，需求有所下降；另一方面，则是基于对土地利用现状的评估，考虑了去年各地土地利用计划实际执行情况，更加注重节约集约利用土地资源，以土地利用方式转变促进发展方式转变。

今年的新增建设用地计划分解测算，在规划总规模控制下，充分考虑了各地批而未供土地、闲置土地、耕地后备资源情况，新增建设用地计划安排充分体现了各地土地节约集约水平和补充耕地能力。

“今年土地利用计划一个很大的特点就是以存量定增量，再放活流量。”庄少勤表示，土地利用计划安排要处理好存量、增量和流量的关系。

山东省邹平县焦桥镇牛家村旧村进行填土复垦。资料图摄影/新华社记者董乃德

首先要关注存量，存量用得怎么样直接影响增量的规模和布局，关系到节约集约用地效率。

其次，盘活存量，则要用好流量，通过增减挂钩指标、工矿废弃地复垦等，增加流量的灵活性。

最后，增量则要严格控制，首要保证关系区域发展的重大基础设施建设、统筹城乡区域发展等重要的项目。增量要严守底线思维，守住耕地红线和永久基本农田，以及土地利用总体规划的底盘。

“要统筹安排新增建设用地、增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，逐步减少增量、适当加大流量建设用地，推动土地利用从规模扩张向结构优化、质量提高转变，促进以人为核心的新型城镇化健康发展。”庄少勤说。

国土资源部规划司副司长周建春表示，今年的土地利用计划加大存量用地盘活利用，新增建设用地计划安排与供地率、城镇低效用地再开发、闲置土地数量等挂钩，倒逼土地节约集约利用，提高土地利用效率；积极稳妥推进增减挂钩、工矿废弃地复垦利用，优化用地结构布局。积极开展土地整治，加大补充耕地力度，切实落实耕地占补平衡。

布局：统筹产业发展、区域发展、城乡发展

用好土地，要顺势而为调整土地利用结构。“我国经济发展进入新常态，要适应、把握、引领新常态，就要以新理念、新思想、新战略为统领，落实好五大发展理念，这是今年土地利用计划制定的指导思想。”庄少勤表示，今年的土地利用计划从功能保障和空间优化方面进行了布局。

在产业发展的调控方面：今年的土地利用计划明确要重点保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生工程建设，增强经济发展后劲；积极支持教育、医疗、文化、体育、养老、旅游、冷链物流、铁路土地综合开发等用地，促进产业协调发展；住宅用地要因城施策，房价上涨压力大的城市要依据规划和居住需求合理增加住宅用地供应，去库存任务重的城市要减少甚至暂停住宅用地供应，促进房地产市场平稳健康发展。

“在优化空间布局上，既要考虑到国家重大战略，优化区域发展布局，又要按照中央一号文件要求，统筹城乡发展，保障农村新产业新业态发展。”庄少勤说。

在区域发展调控方面：今年的土地利用计划明确要落实“一带一路”建设、京津冀协同发展及雄安新区建设、长江经济带发展和区域发展总体战略要求，提高重点地区重要功能平台节约集约用地水平，保障合理用地需求。切实发挥土地利用计划对区域协调发展的调控和引导作用。

在统筹城乡用地方面：今年的土地利用计划要求合理安排农业农村各业用地，将年度新增建设用地计划确定一定比例用于支持新产业新业态发展和新型农业经营主体进行辅助设施建设，促进农村一二三产业融合发展；按照“人地挂钩”要求，合理安排大中小城市和小城镇用地计划指标，保障农业转移人口落户城镇建设用地需求。专项安排脱贫攻坚、保障性安居工程、农民住房等建设用地指标。

“对于贫困地区，首先要有增减挂钩政策的倾斜，除新增建设用地指标正常下达外，还单列下达600亩用于脱贫攻坚，有关脱贫攻坚贫困县，只要是发展用地都‘应保尽保’。此外，对于农民宅基地实行单列保障，充分满足农民的建房需求。”周建春说。

管理：既具刚性、又富弹性、动态监管

《土地管理法》明确规定：“各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实施建设用地总量控制。土地利用年度计划一经审批下达，必须严格执行。”新增建设用地总量具有严格的约束性。

刚性之外，今年的土地利用计划管理更富弹性。“今年计划执行留给地方足够的区域统筹空间，增强他们的积极性。去年，适应经济社会发展实际，国土资源部改进了土地利用计划编制下达方式，实行3年滚动编制、分年度下达。今年，国土资源部在编制下达时，各地节余的计划指标，在确保当年计划充分执行的前提下，按有关规定报部审核同意后，可纳入当年计划统筹使用。”周建春说。

同时，针对部分地方土地利用计划存在“贫富不均”的情况，今年，各地可在科学评估的基础上，根据实际建设需求，在省（区、市）内合理调剂土地利用计划，确保实现计划效益最大化。

在监管上，庄少勤表示，国土资源部将通过动态管理数据平台，对土地计划安排、供应、使用实行全生命周期管理，定期开展土地计划执行情况检查评估，检测地方指标使用的方向、速度、规模、效果，发现问题及时处置；同时，适时检查评估各地土地利用计划执行情况，并继续作为下一年度土地利用计划安排的重要依据。

“去年地方政府计划执行绩效直接影响今年的指标，希望通过这项措施把地方政府对计划指标的使用引导到更加注重质量、效益的方向。”庄少勤说。