发展西向物流 融入“一带一路”

河南出入境检验检疫局局长 李忠榜

东营出入境检验检疫局 冯强

山东出入境检验检疫局 石静 刘培海

局长论坛

发展西向物流 融入“一带一路”

河南出入境检验检疫局局长 李忠榜

5月 14日，全球瞩目的“一带一路”国际合作高峰论坛在北京拉开帷幕，这是中国首次自主召集、自设议题、在国内召开的全球性会议。作为古丝绸之路的重要发源地，河南在“一带一路”建设中承担着历史使命和战略任务，党中央、国务院寄予殷切期望。

河南深度融入“一带一路”建设，确定构建“两通道一枢纽”的战略布局：东联西进的陆路通道、贯通全球的空中通道、内陆开放的战略枢纽。其中构建“东联西进的陆路通道”，当务之急是推动建设中欧班列主通道，发展西向物流。

一带一路 河南机遇

“一带一路”建设是迄今为止中国为世界提供的最重要的“中国方案”，它构建的是“货物”互联互通网络，是另一个“互联网”。其中“一带”，即丝绸之路经济带的核心目标是利用高铁、重载高铁、一般铁路和高速公路等打通从亚洲到欧洲乃至非洲大陆的货运通道，以经济发展为导向，推动丝绸之路经济带沿线国家联动发展，最终实现欧亚非大陆共同繁荣。

陆权、海权的更替，源于交通工具的革命。过去 500 年来，以蒸汽机为动力的近代海洋交通技术把世界从驼铃悠悠、长路漫漫的“陆权时代”推向“海权时代”。今天，高铁技术的突飞猛进发展，又一次颠覆了人们对于时空的认知，“一带”建设使陆权回归成为必然，同时为亚欧非大陆经济整合展现出广阔壮丽的前景。对中国和世界而言，高铁正在扮演改变世界地缘逻辑的工具，成为中国崛起腾飞的翅膀。

陆权时代，河南是中国乃至世界的政治、经济、文化中心，五千年的中华文明史有三千年在河南，河南在古丝绸之路发展繁荣过程中发挥了重要支撑作用。到了海权时代，中原腹地的发展逐步与沿海拉开距离也是发展规律所致。今天，随着陆权回归，特别是“一带一路”建设，给河南带来了千载难逢的发展机遇，河南得天独厚、无可替代的自然禀赋被重新激活，成为国家新一轮改革开放的核心区域，河南重新登上世界舞台，即将重新焕发昔日荣光。

2015 年 3 月 28 日发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对河南在“一带一路”建设中的地位和作用进行了精准定位，赋予了神圣的责任和使命。河南省委省政府把深度融入“一带一路”建设作为推动全方位对外开放的重大战略举措。

《河南省参与建设丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路的实施方案》提出构建“两通道一枢纽”的战略布局，河南省第十次党代会提出建设空中丝绸之路、陆上丝绸之路和网上丝绸之路。这些战略举措和目标，已经在实践中取得显著成效，《“一带一路”大数据报告（2016）》显示，“一带一路”建设参与度综合测评得分中，河南排名全国第八、中西部第一。

区位优势 河南禀赋

“中国之中”的地缘优势，是河南的天赋优势。被陆权回归再度激活的河南种种自然禀赋中，以区位优势最为突出。“米”字形高铁网络加快建设，高速公路、干线公路四通八达，郑州航空枢纽成长速度全国之最，其中国际货邮超过六成，内河水运资源丰富、潜力巨大，两三千吨级货轮可通江达海。与此同时，郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、中国（河南）自由贸易试验区、中原城市群规划等国家战略规划和战略平台“扎堆”河南，这些国家级战略规划和平台的定位，体现了党中央、国务院对发挥河南区位优势的整体考量。

如中原经济区战略定位为“全国重要的现代综合交通枢纽和物流中心”，郑州航空港经济综合实验区战略定位为“全国重要的国际航空物流中心”，中国（河南）自由贸易试验区战略定位为“加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，建设服务‘一带一路’建设的现代综合交通枢纽”，等等，无不围绕综合交通枢纽和国际物流中心进行布局。

当前，随着国家战略规划的全力推进，河南承东启西、连南贯北的区位优势，正在依次转化为交通优势、枢纽优势、物流优势、产业优势和都市优势。在这个优势传导链条上，最核心、最关键、最困难的是物流优势的形成，因为这正是河南深度融入“一带一路”建设的重中之重，能否形成物流优势，关系到区位优势转化的成败。

可以说，区位优势转化为交通优势实属必然（历史上河南发展较慢时期，仍是全国交通枢纽便证明了这点），各种交通优势加以整合转化为枢纽优势也比较容易，然而枢纽优势要进一步转化为物流优势，则有更多的条件和更高的要求，特别是要打造效率与成本、揽货与集疏能力等方面的新优势，也就是需围绕如何形成新优势做文章，千方百计吸引物流。而一旦物流优势形成，必将带来产业集聚，进而推动产业优势形成（世界各地类似例子不胜枚举），物流与产业互相促进、相辅相成，产业发展又为中原城市群建设提供支撑。

西向物流 河南使命

陆权时代，河南长期是我国政治、经济、文化中心，特别是作为中西方贸易的核心枢纽，带动古丝绸之路进入鼎盛时期，西向物流曾是河南的优势。海权时代，河南的国际物流需要陆运向东再走海运，平添了一段 1000 多千米的陆路运输成本，东向物流是河南的劣势。如今陆权回归，作为西向物流主要载体的中欧班列大通道，再次凸显了河南西向物流的优势。

中欧班列自 2011 年 3 月开行以来，已累计开行近 3700 列，成为国际物流陆路运输的骨干通道。截至目前，全国 27 座城市已开通中欧班列线路 51 条，到达欧洲 11 个国家的 28 座城市，为“一带一路”沿线国家贸易畅通提供了有力保障。

其中中欧班列（郑州）2016 年实现每周往返四班均衡对开，全年开行 251 班，满载率达 86.1%，综合指标全国领先，河南西向物流的优势十分明显，发展西向物流是河南融入“一带一路”建设的必由之路。为此，笔者建议当前从以下两项工作入手。

一是把郑州打造成为中欧班列内陆枢纽核心节点。2016 年 10 月 17 日，我国发布《中欧班列建设发展规划（2016—2020 年）》，郑州是规划中的 41 个铁路枢纽节点之一和 12 个内陆主要货源地之一，这样的“双料”城市只有9个。因此，河南省第十次党代会提出“把郑州打造成为中欧班列内陆枢纽核心节点”的目标，也就是说郑州不仅是中欧班列内陆枢纽节点，而且是枢纽核心节点。

郑州建设核心节点的自然条件十分优越，区位优势十分明显，我们要围绕“综合流程最优，综合效率最高，综合成本最低”的目标，宣传中欧班列（郑州）品牌，扩大影响力，加大揽货力度，加快建设集疏运网络和多式联运中心、拼箱拼装中心，发现优势，利用优势，厚植优势，吸引更多货物走中欧班列、从郑州进出。

二是力争率先建设中欧重载高铁“第一路”。随着“一带一路”建设向纵深推进，航空、海运、铁路、公路在西向物流中的分工会变得更加合理。“要致富，先修路”是我国改革开放初期最成功的经验之一，“一带一路”建设就包含着这一中国经验在世界的推广复制。

有专家指出，根据我国当前重载铁路与高速铁路的技术水平和发展趋势，重载高铁将成为中欧物流主通道的最主要交通工具，10年内开建中欧重载高铁势在必行。重载高铁的运能和运效大幅提升，运能是一般铁路的 4 倍，运效是一般铁路的 6～8 倍、海运的 20 倍，可见在物流综合成本方面重载高铁对海运具有巨大竞争力，这也使得“发展西向物流”具备了技术前提。因此，河南省应密切关注中欧重载高铁技术研究和铁路规划设计信息，提前介入，积极推动，力争率先建设中欧重载高铁“第一路”。

理论思考

检验检疫执法全过程记录制度探索及实践

东营出入境检验检疫局 冯强

山东出入境检验检疫局 石静 刘培海

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》均对行政执法工作提出了“全过程记录”的基本要求[1]。检验检疫机构作为国门安全保卫者，不可避免触动到行政相对人的经济利益，特别受到“职业打假人”的“青睐”。当对执法细节产生质疑时，检验检疫机构如果不能够自证清白，就会在诉讼、舆论中陷入被动。自从手机相机化后，社会进入了全民摄影年代，人人都是摄影师，人人都是新闻事件的记录者，摄像也日渐成为反映民情、社会监督的一种工具。因此依托信息化技术，将执法全过程记录制度融入到检验检疫执法工作中，是规范执法行为、完善执法证据链条和维护执法形象的必然要求。

一、执法全过程记录的定义及内涵

（一）检验检疫行政执法。

检验检疫行政执法是出入境检验检疫部门和出入境检验检疫机构依照法律、行政法规和国际惯例等要求，对出入境的货物、交通运输工具、人员等进行检验、检疫、认证及签署官方检验检疫证明等监督管理工作，是涉外技术性的行政执法[2]。涵盖行政确认、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等执法种类，具体体现在日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动中。

（二）全过程概念。

“全过程”，顾名思义是执法全部活动经过，从时间上分析就是涵盖从执法活动开始到结束的全部。在检验检疫实际工作中，就是要从执法程序启动到结束的全部过程予以记录，需要注意的是，全过程记录不一定是全程视频记录，而是在制度规范下多种记录方式的结合。

（三）记录的涵义。

记录，既包括文字记录，是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书，也包括音像记录，如通过执法记录仪、录音笔、照相机、摄像机以及手机、平板电脑等执法记录设备采集的视频记录。软件平台也是记录的主要形式，如中国电子检验检疫主干系统（e-CIQ）。

综上所述，检验检疫执法全过程记录是指检验检疫机构执法人员在执法过程中，通过文字记录、影音记录及其他记录方式，对日常监管、现场查验、抽样检测、调查取证、审查决定、文书送达等行政执法活动的全过程信息进行真实、准确、完整、及时的记录。

二、检验检疫执法现状与不足

（一）执法人员匮乏与业务快速增长矛盾日益加剧。

随着世界经济一体化步伐的加快，我国的进出口贸易额也得到大幅度的提升，以进口食品为例，“十二五”期间，我国进口食品贸易额增长 22.6%，年均增长 5.2%，面对如此快速增长的业务量，我们执法人员数量却不能得到快速补充，人员匮乏矛盾日渐突出。大通关建设改革不断深入，对通关效率提出了更高的要求，在人员相对匮乏的现状下，如何在现有人力资源情况下，既保证行政执法程序合法化，又保证检验检疫流程时限不断缩短，成为亟待解决的难点问题。

（二）执法事中监管有待推陈出新。

“权力倒挂”问题是检验检疫执法的老问题，由于工作量大、人员少、专业岗位资格准入等因素，部分检验人员长期监管同一家出口企业，暴露出具体工作一人执法、一人说了算、封闭式执法、自由裁量权过大、职责不清、监督制约不到位等问题。尽管目前各检验检疫机构采取了多项措施限制一线检验人员自由裁量权，如应用中国电子检验检疫系统（e-CIQ）实现检验检疫行政执法智能化、实行“监管、检验、放行”三分离检验监管模式、建立“双随机”抽查监管机制，在一定程度上解决了一线检验人员“权力倒挂”问题，但是执法监督仍旧停留在监管档案、检务档案等纸质记录层面的事后监督，监督手段缺乏有效性。某检验检疫局执法人员对于抽中批次需要现场检验的出口货物，屡次不到现场检验，就填写制作检验原始记录办证放行，最终被人民法院判决为商检失职罪，该案例为检验检疫执法监督工作敲响了警钟。

（三）技术执法装备水平有待提高。

质检执法的根本特征是凭技术执法、靠数据说话，必须有技术支撑，必须有科技含量。“三检”合一的体制已建立近二十年，但目前一线检验人员在日常监管、现场检验工作中，仍旧是二十年前的执法模式。特别是在现场查验工作中，手持报检单核对货证是否相符成了现场查验工作的缩影。全面实施无纸化报检后，有效提高了口岸通关效率，降低了企业运营成本，但传统的信息系统受限于办公地点和终端，无法延伸到一线查验现场，由于缺乏必要的现场执法装备，检验人现场查验还需要打印报检随附单据，给现场查验工作带来了极大的不便。与此同时，在特殊检验环境下，如危险化学品现场查验中，普通相机、手机均不能带到现场，现场执法记录无从谈起。

三、信息化技术助推检验检疫执法全过程记录

利用信息化技术打造检验检疫执法全过程记录，目的是用信息技术解决行政执法的随意性、提高执法的严谨性和程序合理性，是抓质量、保安全、促发展、强质检的具体体现。

（一）执法记录仪在检验检疫执法中的应用。

2016 年 2 月，东营出入境检验检疫局以“法治质检”建设为指导，针对执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范等风险，通过借鉴交警部门经验，率先在全省系统应用执法记录仪，对重点敏感行政执法行为进行全过程视频记录，实现执法全过程留痕和可回溯管理，为检验检疫推行执法全过程记录制度做了有益探索。

1.建立健全执法全过程记录工作制度。通过制度明确执法记录仪使用范围、使用程序和注意事项。同时根据进出口商品检验监管、出入境卫生检疫、动植物检疫等业务特点，制定现场执法重点要素，实现对执法重点要素的模块化覆盖。

2.搭建电子证据管理平台。部署数据采集工作站，执法记录仪在上传数据的同时自动充电，并在数据上传完成后自动清空内存。采集工作站依托检验检疫系统业务内网，将数据上传至电子证据管理系统。采集工作站实现了执法数据导入、存储、查询、浏览、统计以及用户和设备管理等完整的数据管理功能和业务功能，很好地解决了占用电脑空间大，采集数据费时等问题[3]。采集工作站存储采用 raid 磁盘阵列技术，证据保存更可靠。

3.结合风险分析确定音像记录环节。一是核定适合音像记录的环节。对如船舶检疫、可疑病例处置、水尺计重、熏蒸处理、大宗商品取制样、旅检通道、截获物的销毁、不合格批次的处置等容易引发争议的行政执法过程进行音像记录。二是确定音像记录规则，明确音像记录操作流程、关键拍摄点及使用起止点等重要环节。三是根据进出口商品特点，结合风险分析，对直接涉及人身生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法场所，进行全过程音像记录。

（二）依托“互联网 +”打造“升级版执法全过程记录”。

当今“互联网 +”遍地开花，检验检疫应与时俱进，紧跟时代潮流和发展动向，运用“互联网 +”技术，将执法全过程记录与检验检疫执法模式改革有机结合，既有利于缩短检验检疫工作流程，又有利于增强检验检疫监管时效性和有效性，延伸检验检疫监管的视角。

1.执法全过程记录与“全程无纸化”相结合。目前山东检验检疫系统已实现无纸化报检全覆盖，为企业节约大量纸张等耗材费用、人工费、交通费等费用。实施“互联网+现场查验”工作模式为检验检疫全程无纸化打通了最关键的一环。依托“现场查验记录无纸化系统”，利用“移动快检”平板电脑设备，实现现场查验记录填写、审核、统计的信息化管理，彻底摆脱对“办公桌办公”和纸质记录的依赖。通过“现场查验记录无纸化系统”采集现场查验记录、照片和视频，实现多种执法记录方式的有机结合。复核人员审核现场查验记录同时，可以同步调阅现场查验照片及视频，执法事中监督实现可视化。

2.执法全过程记录与智慧查验相结合。依托互联网、云平台、4G/ WLAN 无线网络，通过建设智能查验系统，将执法全过程记录与即拍即传、远程视频指挥等系统进行结合。借助具备即拍即传、即时视频通讯的“移动快检”单兵设备，建立以现场检验与视频检验相结合，前台检验后台监督指挥，现场操作与后台录入同步进行的快速验放模式。通过该执法模式，可以实现后台对执法过程的实时监控和记录，并可以进行回放追溯，同时，通过后台检验检疫人员与现场查验人员的协作，既能实现即验即放的通关模式，提高通关效率，又能充分发挥协检人员在检验检疫执法过程中的作用，解决人员不足的困境。

3.执法全过程记录与“双随机”相结合。在“现场查验记录无纸化系统”基础上，通过查验记录与企业名录库和人员名录库对碰，随机将原始记录派发到有岗位资格的执法人员。执法人员接单后，按照查验任务安排实施现场查验，填制现场查验记录，对执法过程进行拍照及视频拍摄，随机提交其他执法人员进行审核，实现检验检疫特色的“双随机”抽查监管机制。

四、检验检疫执法全过程记录工作的若干建议

（一）夯实基础，规范文字记录。

文字记录是执法全过程记录的基本形式，如抽采样凭证、检验检疫工作记录、日常监管记录以及各类行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法文书。规范文字记录，需要对执法文书进行全面梳理，结合一线执法需求，进一步完善和规范各执法文书的填写要求。对于执法文书中涉及检验检疫依据、方法、标准等风险较高、易引起争议的地方，以及权利义务救济途径、时限等涉及行政相对人重大利益的地方，通过填写指南或示范文本等方式明确执法文书的填写标准和要求。

（二）推进全过程记录信息系统建设。

加强对音像记录平台统一性和有效性的调度和安排，统筹确定音像记录有关设备、信息传输、平台建立，以及数据保存、统计、回溯等方面的技术安排，保障音像记录在内容上一致和形式上“标配”，实现数据一致完整、后台可看可控、统计能调能用、保存方便可靠的信息化管理模式。加快对现场查验记录、音像记录与 e-CIQ 系统有效对接的研究与应用，打破“信息孤岛”，最终实现 e-CIQ 系统与执法全过程记录的整合。

（三）加强执法人员执法风险教育。

随着法治质检建设的不断深入，对行政执法行为监督和履职留痕要求越来越高。由于执法全过程记录对执法过程提出了更高的要求，可能带来更多的工作量，一线执法人员普遍存在思想顾虑，担心不规范的执法行为被记录。因此，推行执法全过程记录制度，必须大力加强对执法人员执法风险意识的教育，使其认识到推行执法全过程记录制度是检验检疫执法进步的必然要求，是规范执法任性、坚持公正、文明执法的有力措施。更要让他们知道，没有留下记录的执法活动相当于未开展执法，没有履职记录的履职行为相当于未履职，不能自证“清白”将面临败诉风险。

[1]周晓刚. 关于海事执法全过程记录工作的思考[J]. 中外船舶科技，2016（4）：28-30.

[2]刘月国，陈庆俊. 检验检疫行政执法的问题分析对策[J]. 法制与社会，2012（16）：148-149.

[3]梁卫. 关于执法记录仪在交警日常工作中的应用思考——以青岛交警执法记录仪信息管理系统为视角[J]. 电子世界，2016（10）：58-59.