发展现代农业亟需更新理念与创新体制（下）

□黄祖辉

发展现代农业亟需更新理念与创新体制（下）

□黄祖辉

●现代农业体系应该包括产业体系、组织体系、经营体系以及多类型规模经营体系和多元化农业服务体系的构建。其中，现代农业的经营体系由家庭经营、合作经营、股份合作经营、公司经营和行业组织协调的“五位一体”的经营制度体系，形成优势互补的集成效应。

●农村（农业）一二三产业融合发展的关键或基础是培育好现代农业的经营主体，难点是把握农业一二三产业融合的度，其实质是农业纵向一体化的整合问题。

●从根本上消除城乡二元结构，实现城乡发展一体化，从体制机制的角度讲，有必要同步推进城乡联动的制度改革、区域联动的制度改革、上下联动的制度改革。

（上接第6期）

推进先行区现代农业体系构建

建设创新型农业现代化先行区，需要建立现代农业的体系。这种体系构建应该包括产业体系、组织体系、经营体系以及多类型规模经营体系和多元化农业服务体系的构建。

现代农业的产业体系大体可以概括为生产集约化、经营规模化、分工专业化、产业组织化、服务多元化和产品市场化这“六个化”的组合体系。集约化是相对于粗放化而言的，生产集约化指单位空间投入的密集程度。经营规模化是指经营者的规模经营效应，现代农业的经营规模化并非强调规模越大越现代化，而是强调它的规模适度性。分工专业化是指现代农业的劳动，劳动者之间往往存在相互依赖与合作的交互关系，专业化分工是现代化的标志之一。产业组织化是指产业主体对产业组织的参与度和联系度，主要体现为农民参与合作组织的程度。服务多元化包含两个层面的含义，一是指专业化服务的机制或形式并非单一化，而是具有多元化特点；二是专业化服务的内容是多种多样的，这种服务的多样性程度取决于农业专业化分工的程度和服务的效率。产品市场化是指农业产品的生产是以市场需求为目标，是受制于市场机制和市场导向作用的经济活动。需要指出的是，农产品的市场化并不排斥政府对农业的适度干预。政府对农业的适度干预有助于避免市场在某些领域、某些场合的失灵问题，使市场的作用得以更好的发挥。

现代农业的组织体系可以概括为农户家庭组织、农民合作社组织、企业（公司）组织、行业协会组织这四种类型组织所构成的“四位一体”组织体系。产业组织的重要性在于组织具有多种属性和功能。任何产业组织至少可以从主体、制度、网络的视角予以观察。作为主体的农业组织，是农业产业体系的灵魂；作为制度的农业组织，决定着农业产业主体的行为和农业产业的效率；作为网络的农业组织，在现代农业产业体系中发挥着桥梁、纽带和载体的作用。从当今世界农业产业组织体系的现状和发展趋势看，农民合作组织应该是农业产业组织体系中的核心组织，但从我国目前的实际情况看，尽管农民合作组织的数量已超过160万家，但占主导或具有核心地位的组织目前依然是公司企业，尤其是那些农业龙头企业。即使如此，从趋势和规律看，农民合作组织一定会在整个农业产业组织体系中处于核心地位。因为只有这样，农民在农业中的主体地位才能有所保障，才能在农户家庭经营的基础上克服其在规模扩张、市场竞争、专业化分工等方面存在的局限，实现农民利益最大化的农业现代化。

现代农业的经营体系并不是单一的公司经营体系，而是由家庭经营、合作经营、股份合作经营、公司经营和行业组织协调的“五位一体”的经营制度体系。多种形式农业经营制度在农业产业中的存在是现代农业全产业链和“接二连三”的特性所决定的，它们之间并不存在孰优孰劣的问题，而是每种经营制度或经营方式都有其相对适宜的领域。现代农业经营体系的建构实质上就是要发挥这些经营方式和制度的各自优势，形成优势互补的集成效应。在这样的经营体系中，一般而言，最适合于第一产业农业，即种养业的经营制度，是家庭经营和合作经营，而适合于第二与第三产业农业的经营制度主要是公司经营制度。如果是全产业链一体化经营，就需要将这些经营制度集成运用。此外，现代新型的合作制，也称作“新一代合作社”，即将合作制与股份制融为一体的股份合作经营制度，是上世纪90年代农业全球化和市场化浪潮以来出现的新型农业经营制度，具有很强的适应能力。在我国，在农业的产业化经营和“接二连三”经营中也出现不少类似于股份合作的新型农业合作经营制度，但大多不是农民的合作经营占主导，而是那些进入农业办合作社的工商企业占主导，也就是说，现行中国农业领域的股份合作社，大多数是由企业股份（资本）所控制，而不是农民合作所控制，而世界上大多数国家的农业股份合作制，却是相反，大多数是由农民合作所控制，而不是企业股份（资本）所控制。导致这一经营制度差别的主要原因是，世界上大多数国家尤其是发达国家的农业股份合作制，大多是由农民合作社向农业下游延伸中形成的，而我国大多是由下游企业向农业上游延伸中形成的。路径的不同，体现出经营制度主导力的不同，如何在农业纵向一体化经营或“接二连三”经营中，变企业资本主导为农民合作主导，或资本与合作共同主导，是建构现代农业经营体系所必须关注的一个重点问题。

图/新华社

把行业组织的协调纳入经营体系的范畴，似乎有点勉强，因为行业组织不属于经营组织，但是行业组织对经营者的行为自律、行业规则的制定以及对业内竞争关系的协调等等，均是现代农业产业经营体系不可或缺的部分。发挥行业组织协调功能的重要性，在于它能够克服经济活动中政府和市场同时失灵的不足，使政府和市场的作用得以正常有效的发挥。然而在实践中，我国行业组织的发展和功能发挥，无论是工业部门还是农业部门，都极其不够，大多是有名无实、形同虚设，导致政府调控和市场调控同时失灵时，行业调控也失灵，以致经营主体行为扭曲或失控。我国农业行业组织发展滞后的基本原因是政府对行业组织发展及其功能的重要性认识不足、估计不够，对自身的职能转换和对行业组织的赋权，缺乏紧迫感和动力，这些问题的解决，必须纳入深化改革任务清单中，不然，现代农业经营体系的建构和国家现代治理体系的形成，都将遥遥无期。

多类型农业适度规模经营体系的建构应该纳入现代农业体系。因为多类型农业适度规模经营体系的建立涉及土地、劳动、资本、技术这些生产要素的优化配置，产业组织形式的合理选择和专业化分工的效率呈现，这些都是现代农业要解决的问题。与工业的规模经营不同，研究农业的规模经济问题，首先要明确所研究的规模经营究竟是谁的规模经营？是经营者的规模经营问题抑或是土地本身的规模经营，还是资本的规模经营？现在经常讲的农业规模经营，通常是指农业经营者（主要是农户或农业劳动者）的规模经营问题。此外，还要明确什么是适度的农业规模经营。如果从经营者的角度出发，农业规模经营的“适度”性应服从两个原则，一是规模经济原则，二是比较利益原则。从比较利益原则看，农业适度规模经营的重要性，在于过小的经营规模不利于农民增收，不利于农业经营者积极性的激发，但过大的经营规模则会导致农业经营的粗放、资源利用效率的降低和农业经营者之间的收入失衡。当然，现实中影响农业经营规模变化的因素，还包括农产品市场竞争的程度、政府对农业的政策（如补贴）以及农业技术的进步和相关制度（如产权制度、组织制度等）的变化。

多类型农业适度规模经营体系是现代农业体系的重要组成部分。推进农业规模经营，关键是要追求农业规模经营的适度性和多样性的统一。而现代农业有效的家庭经营离不开服务体系的支撑，多元化的农业服务体系是现代农业体系的重要组成部分

除了强调农业规模经营的适度性外，还需要强调农业规模经营形式的多样性。多种类型的农业规模经营既缘于农业生产的自然性、农产品的多样性、农业的多形态特性，也在于规模经济理论在实践中体现的丰富性和多样性。土地规模经营是农业规模经营的一种类型。主要适用于土地密集型农产品，即大宗农产品，其原因在于大宗农产品适用于替代劳动的机械化作业，而农业机械大多对其作业的土地具有规模经济的要求，因此，土地（主要是耕地）资源供给充分的条件下，大宗农产品的竞争效率主要取决于土地的规模经营。农业的规模经营也可以通过农业的专业化服务的途径来实现。这有助于形成“生产小规模、服务规模化”“生产在户、服务在社”的农业规模经营格局，也即每个农户的土地经营规模不一定很大，但是专业化分工基础上的服务规模，如统一育秧、统一收割、统一营销等的服务规模却可能很大。这可能是人均农地资源禀赋并不丰裕的中国农业竞争力提升的重要途径。

从规模经济的理论来说，土地规模经营具有内在规模经济性，而服务规模经营则具有外在规模经济性。这种以外在服务实现的规模经济性，可以克服经营者，尤其是小农，因其自身能力或资本和土地规模等不足对其实现内在规模经济的局限，进而帮助他们既实现规模经济原则下的农业规模经营，又实现比较利益原则下的农业规模经营。

农业规模经营还可以通过农作制度的创新途径来实现。这种农业规模经营的表现形式是通过农作制度的创新，形成粮经结合、种养结合等复合型、立体化的农业规模经营。如浙江这些年来所探索的“千斤粮和万元钱”（即每亩地粮食产出不低于一千斤，每亩地给农民带来的收益不低于一万元）模式就是这方面的典型案例。要在有限耕地上既种粮食，又实现每亩收益不低于一万元的目标，必须依靠创新农作制度，也就是搞种养结合、粮经结合等复合型农业，实现农业的立体规模经济。如果农民一亩地有一万元的收入，10亩地就是10万元，20亩地就是20万元，对于一个农户来说，搞这样的农业尽管很辛苦，但收益却很可观，并且还稳定了粮食生产。从一定意义上讲，通过农作制度的创新所实现的农业规模经营是一种具有范围经济特性的内在规模经济。通过这种范围经济途径实现的农业规模经营，还可以包括农业的纵向延伸与融合，即农业的纵向一体化，以及农业的多功能发展等。理想的内在化的范围经济，不仅能够实现规模经济，而且有助于降低农业经营者的外部交易成本。当然，重要的是规模要适度，否则有可能带来外部交易成本降低，内部控制成本却升高，并且这种成本升高的幅度超过交易成本的降低。

总之，推进农业规模经营，关键是要追求农业规模经营的适度性和多样性的统一。为此，要科学把握规模经济理论的基本内涵与外延拓展，既要从经营主体的比较利益原则和要素合理配置的规模经济原则出发，把握农业规模经营的适度性，以避免脱离区域农业发展实际的农业规模经营；又要从农产品的多类型特性、农业的多样化业态出发，注重农业规模经营形式的多样性，以防止农业规模经营的形式单一化，如单纯追求土地的规模经营，忽略其它类型的农业规模经营。

多元化的农业服务体系是现代农业体系的重要组成部分。世界上的现代农业，无论是土地密集型的大规模现代农业，如北美的现代农业，还是相对劳动密集型的小规模现代农业，如欧洲荷兰和东亚日本、韩国的现代农业，尽管类型不尽相同，但是有一个特点是共同的，就是都有很发达的农业服务体系。前些年，我到美国爱荷华州考察美国的家庭农场，去了一个种了400公顷玉米、还养了200头奶牛的家庭农场，农场主是一对50来岁的夫妇，两个子女均在城里工作。这么大规模的家庭农场平时不雇工，只是在农忙季节时会有少量的志愿者来帮忙。他们是如何在不雇工的情况下经营这么大规模的家庭农场呢？一是依靠替代劳动的机械化，二是依靠高效率的服务体系，比如种子与饲料的供应、奶罐中鲜奶的集送以及玉米的销售等等，都是由其所在的合作社的服务体系完成。这一案例表明，农业的服务体系对现代农业是不可或缺的，其根本原因是农业的经营方式比较独特，它主要表现在农业还离不开家庭经营，而这种家庭经营又是和合作社的合作经营结合在一起的，是一种统分结合的双层经营体系，农户家庭的独立经营是“分”，合作社对农户（社员）的服务是“统”，换句话讲，现代农业有效的家庭经营离不开服务体系的支撑，这种服务体系建立在专业化分工的基础上，以农民自己的组织——合作社为主，同时还包括政府、企业、行业组织与高校、科研机构等服务主体，因而是多元化的服务主体，服务的受体主要是农民。

多元化的农业服务体系不仅指服务主体的多元化，而且还指服务机制的多元化，主要包括三种机制。一是市场化的服务。如企业对农民提供的农业技术服务，这种服务的产品大多具有私人性或排他性，因而可以通过市场化的途径和机制来提供。二是政府对农业提供的服务。这种服务大多具有公共性或非排他性，因而难以通过市场化途径来提供。政府对农业的服务通常具有无偿性或低偿性，因而经常存在服务效率不高的问题。改革的办法是政府不必完全直接包办这样的服务，可以通过政府购买服务的办法来实现。从发展趋势看，今后政府对农业公共性服务的购买或补贴，应该更多面向合作社，这既有利于发挥合作社的作用，提高农业服务的效率，又有利于农民的组织化和合作社的发展。三是合作社提供的服务。通过合作社向农民（社员）提供服务是现代农业服务体系建构的核心内容与方向。其原因是合作社与社员是利益共同体，因而合作社提供给农民（社员）的服务是组织内的分工与合作，是内部化的服务，而企业通过市场机制提供的服务，对农民来说，是服务的外包化，是两个利益主体的市场交易关系，服务定价是否有利于农民，取决于服务产品的供求关系和农民在市场上的议价能力。政府要重点鼓励与扶持真正意义上的合作社开展对农民的专业化服务。

推进先行区现代农业的一二三产融合

最近，国家很重视农村一二三产的融合发展，主要是指农业的一二三产融合发展，或农业的“接二连三”发展，它的本质是农业的纵向一体化和多功能发展。

农村（农业）一二三产业的融合有多种类型。从产业的角度看，首先是种养业的融合。其次是产加销的融合，也即农业的“接二连三”、纵向一体化或农业全产业链的经营。再次是与“农业+”有关的融合，如农业与休闲、文化、旅游、养生、体验等的融合，这实际是农业的多功能发展和多业态发展。从融合的方式看，有重组型、延伸型、交叉型、渗透型、混合型，还有横向融合和纵向融合之分。农业一二三产业的融合还应该在产业融合的基础上进行相应的拓展，如实现产业发展和美丽乡村的融合（简称“产村融合”）、产业发展和新型城镇化的融合（简称“产城融合”）。

农村（农业）一二三产业融合发展的关键或基础是培育好现代农业的经营主体。因为分散的小农和小规模的农业是难以实现农业一二三产融合的，因此，要建立起现代农业的经营体系和多元化的服务体系，推进农业多类型的适度规模经营。理想的农村（农业）一二三产业融合，应该是在推进农业产业化和互联网化的同时，将相关经营主体与经营机制有机衔接和匹配。具体而言，就是要充分发挥现代农业经营主体，如专业大户、家庭农场主、专业合作社带头人、农业企业家、现代农业纪经人、电商等在整个农业产业链的各个环节中的作用，并且将农业的家庭经营、合作经营、公司经营以及行业协调等机制进行有机组合，使经营主体与经营机制在农业一二三产业融合中发挥各自优势，形成优势互补和集成效率。这样，就能确保农业一二三产业融合中，也即农业纵向一体化过程中组织制度和经营机制的效率。

农村（农业）一二三产业融合发展的难点是把握农业一二三产业融合的度。在工商企业和资本不断进入农业的今天，尤为重要的是要建立有利于广大农民的一二三产业融合的利益机制，否则农村（农业）一二三产业融合就不是成功的。除了一般意义上的利益或合约机制安排外，如下游企业按保护价、保证价或者其他优惠的方式收购上游农民生产的农产品；为农民提供优惠甚至于免费的技术服务与人员培训；进行收益的二次分配等等，还应该重视几点：一是在农业合作制基础上培育与建立农民主导的股份合作制。尤其要鼓励农民将土地作为股份参与其中，因为农民缺乏其它的股份化资本，土地股份化可以增加农民的收益。二是鼓励合作社联合发展、功能拓展和向下游延伸。我国合作社目前数量多，但规模普遍太小，难以形成竞争力和服务能力，鼓励他们联合起来，并不是搞兼并，而是通过联合发展增强合作社的市场竞争力，向下游延伸和提高服务农民的能力。三是引导工商企业（资本）在农业纵向融合中进入适宜领域，主要是有市场需求，同时农民又不能胜任或难以胜任的领域，进入农业的工商企业(资本)应该与农民形成互补而不是竞争关系，要与农民建立共赢机制，构建多种形式的利益共同体（如产业联合体、农业综合体、行业联盟体等）。四是优化农业扶持政策。力求做到政策扶持准确到位，避免产业组织异化、主体行为扭曲。当前这方面的重点是要厘清概念，精准扶持，比如，要明晰家庭农场的科学内涵，区别家庭经营与雇工经营的关系；明晰公司经营与合作经营的科学内涵，区别合作经营与股份合作经营的关系，避免政策误导，组织异化。

关于农业一二三产业的融合度问题，实质是农业纵向一体化的整合问题。高度的融合，可称之为完全一体化的融合，反之，可称之为不完全一体化的融合。在实践中，究竟是选择完全一体化的融合还是不完全一体化的融合，取决于融合对融合各方的收益与成本，前者是指融合可能带来的规模收益、竞争力提升和交易费用降低，后者是指融合可能带来的组织治理成本或管理控制成本的加大，假定融合对规模收益和竞争力提升不产生影响，则能否达成完全一体化的融合，取决于融合过程中两种成本变动率的关系，即融合所导致的交易成本降低和控制成本增加的关系。其机理是：融合意味着组织规模的扩大，而这意味着交易关系由市场治理（交易）转变为科层治理（交易），进而市场交易的成本会降低，但科层治理的成本会提高，当科层治理的成本大于市场交易的成本时，主体间的融合不会被接受，反之，融合仍会继续。在不存在组织规模报酬的情况下，合理的融合度，或者说合理的组织规模，是这两种成本变动率相等时的组织规模，因此，在推进农村（农业）一二三产业融合的过程中，不仅要重视融合的方式和利益机制的建构，而且要考虑影响产业融合的相关因素，科学把握产业融合的合理度，使产业融合产生理想的效益。

推进农业先行区的体制机制创新

第一，进一步深化土地制度“三挂钩”改革。即土地的增减挂钩、人地挂钩、城乡挂钩。土地“三挂钩”改革中的“增减挂钩”关系农地生产能力不减，是个总量问题；“人地挂钩”关系农民土地基本权益不变，是个公平问题；而“城乡挂钩”关系土地用途结构改变，是个效率问题。在“三挂钩”中，做好“增减挂钩”与“人地挂钩”是基础和前提，如果处理不好这两个“挂钩”，“城乡挂钩”就会出问题，而没有土地的“城乡挂钩”，农村土地的利用效率和价值就难以提高。土地“城乡挂钩”还需要解决好两个关键性问题，一是土地“城乡挂钩”与新型城镇化有机结合，着重解决好新型城镇科学规划和农村转移人口的就业转换与市民化问题；二是处理好“城乡挂钩”土地增值收益的合理分配问题，使失地农民得到合理的补偿。中央文件多次强调要推行新的“三挂钩”政策，即财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩；城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口数量挂钩；城镇基础设施基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。这个从政府财政支出角度出发的与农业劳动力转移数量与转移人口市民化的“三挂钩”政策，如果能真正落地和有效推进，不仅对农村土地的“三挂钩”会产生积极的推进作用，而且对现代农业发展和农业现代化先行区建设提供更好的发展空间。

第二，进一步深化农村集体经济与产权制度改革。农村集体经济制度改革与农村集体产权制度改革既有联系，又有区别。所谓联系性，是因为农村集体产权制度是农村集体经济制度的核心，对农村集体产权制度的改革就是对农村集体经济核心制度的改革；所谓区别性，是因为农村集体产权制度改革不能涵盖整个集体经济制度的改革。农村集体经济制度的改革还涉及集体资产（即“三资”）的管理问题，村集体经济组织与乡村基层组织以及乡村治理的关系问题。就农村集体产权而言，对农民来说主要是“三个权”，一是农民土地承包经营权，二是农民宅基地和住房权，三是集体经济资产和集体经营收益权。这三个权益或产权制度的改革，不仅关系到农民权益的问题，也关系到农村土地、劳动、资本三大要素的流动和优化配置，关系到农村土地的“三挂钩”能否有效实施，农业现代化先行区以及新型城镇化能否有效推进等问题。

当前，我国农村集体产权制度改革还有不少难点，一是农村土地“三权分置”后集体土地所有权和农民土地承包权的关系处理问题。这里涉及土地承包权的权属问题，在我看来，这种为农民长久拥有的土地权利，已具有所有权的性质，但它不是完整的所有权，而是集体土地所有权在集体和农民之间的分割。由此，中国的农村土地产权已具有混合所有的性质，混合所有应该成为中国农村土地集体所有制的有效实现形式，不确认这一点，不仅农民的土地权益得不到充分的保障，而且对农村土地的流转、抵押、继承以及优化配置等都会带来不同程度的制约和不确定性。此外，处理好集体土地所有权和农民土地承包权的关系问题，还涉及农民能否有偿退出土地承包权的问题，这对于农民土地权益的进一步实现，农业转移人口城市化与市民化的意义十分重大，否则“两栖人口”“三留人口”现象在我国将长期存在。从中央近几年的一号文件和国家相关部委的文件精神看，探索农民土地承包权有偿退出问题已提上议事日程，总体上是很谨慎的，允许“有条件的地区探索农民土地承包权的有偿退出”。所谓“有条件”，首先应该是已被城镇化覆盖的农村区域，这些地区的农村土地，有的已经被征用，有的已经“农转非”，劳动力也基本上“非农化”，因而已不存在农业的承包经营问题，有偿退出土地承包权实质上是个权益置换问题，具有可行性和必要性。其次，应该是农业劳动力已充分转移和农村社会保障已经城乡接轨、一体化运行的地区。不具备这些条件，包括土地承包权有偿退出的农村土地制度的深化改革还是有一定风险的，从这一意义上讲，破解城乡二元结构，加快新型城镇化，不仅对党的十八大提出的城乡发展一体化战略至关重要，而且对农村土地制度的深化改革也非常重要。

农民土地承包权有偿退出还存在的一个难点是现行农村集体经济制度的制约。由于我国农村集体经济制度是一个建立在“三块牌子一套班子”、功能多样、成员锁定、利益捆绑、运行封闭的社区集体经济组织基础上的独特的集体经济制度，在这样的制度框架下，如果农民要有偿退出土地承包权，只能是与所在的集体交易，同时，如果这种只有集体成员才拥有的权利还与其它的权利相关联，如与宅基地无偿分配权、集体经济收益分享权等相捆绑，那农民土地承包权的有偿退出就不仅涉及承包权拥有者与集体或集体成员的交易问题，还涉及承包权拥有者在集体的其它关联权利的处置问题，这些问题的解决，均与我国农村集体经济制度的改革有关。目前，农村集体经济制度的改革正在有序推进和探索中，相信会有比较理想的方案出台。

二是集体经济资产量化到社员后集体经济能否发展壮大的问题。除了土地制度、宅基地与农民住房制度外，我国集体经济的改革与发展还涉及集体经济本身的资产与收益的制度安排问题，目前主要的思路是将农村土地承包经营权、宅基地与农民住房权、集体经济资产与收益权这三权进行分立，对集体经济的资产与收益进行股份合作化改革。具体的做法是对各类未分配（或未赋权）给社员的集体资源进行量化，然后以股权的形式在集体和集体成员间进行确权和颁证，使集体的产权更加明晰化，形成集体资源转变为资产，资产转变为股权，成员转变为股东的股份合作集体经济。同时，建立相应的产权交易机制，使集体成员（农民）不仅可以从股权中获取集体发展的红利，而且能够在一定的范围内交易这种权益。实践表明，许多推行集体经济股份合作制改革的农村集体经济，不仅明晰了集体的产权归属，确保了农民的权益，而且盘活了集体的资源，拓展了集体经济的发展空间和发展方式，大大增强了集体经济的活力，实现了集体经济的新发展和集体资产的保值增值。

当然，深化我国农村集体经济与产权制度的改革还需要因地制宜和分类指导，不宜搞一刀切。对于不同类型的农村集体经济的改革，既要同步推进，又要分类指导，要因村制宜、村民自主、多种模式、稳步推进。从长远看，我国农村集体经济的改革思路与方向应该是：集体经济从政社不分转向政社分离；集体产权从单一所有转向混合所有；农民权益从拥有使用权、经营权转向财产权拥有；农民对集体土地等资源的占有从实物性占有转向资产化和股权化占有；集体成员的权益从身份依附转向契约依附；集体经济的运行从封闭性转向开放性；集体经济的经营从名义上的双层经营转向实质上的双层经营和股份合作经营。

第三，进一步建构有利于先行区发展的城乡关系。要打造“接二连三”、功能多样，并且能够支撑新型城镇化发展的创新型农业现代化先行区，还需要按照党的十八大所提出的推进城乡发展一体化的思想，“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。建立这样的城乡关系，从体制的角度讲，就是要破解和消除中国独特的城乡二元结构。这种二元结构包含双重性质的“二元”，一是基本公共权益的城乡二元，二是财产权益的城乡二元。城乡二元结构在中国已有半个多世纪的历史，其形成具有当时的时代背景，并由相关制度锁定的。这种制度不仅与城镇户籍制度有关，而且与农村的产权制度和我国基本公共权益的供给制度等有关。城镇户籍制度的改革主要是解决社会保障等基本公共权益的非均等化问题，而财产权益的城乡不平等问题要靠农村产权制度的改革来解决。农村产权制度与农村户籍制度、农村社区集体经济制度密切有关，具有相当复杂性，涉及农村土地产权、农民宅基地与住房产权、农村集体经济收益与其它资产等产权问题。基本公共权益的供给制度则与教育、医疗、养老等社保制度有关，这一制度在我国不仅具有城乡二元的特性，而且带有明显的地方化供给特点，即本地政府负责本地老百姓的社会保障供给，当农村人口出现跨地区，尤其是跨省区流动的情况下，进城人口尤其是来自外省区的农村进城人口的社会保障和市民化问题，就成了一个非常棘手的问题。中央目前非常重视农业转移进城人口的市民化问题，不仅放开大多数城市的户籍控制，而且针对已进城和即将进城的农村人口，提出到2020年要解决“三个一亿人”的市民化，以推进以人为本的城镇化的进程，实现工业化、城镇化和农业现代化的协调发展。要从根本上消除城乡二元结构，实现城乡发展一体化，从体制机制的角度讲，有必要同步推进三大联动的改革。

一是推进城乡联动的制度改革。“城乡联动”改革就是城市推进户籍制度改革，以实现基本公共权益城乡人口的均等化，尤其是本地区农业转移人口的市民化；农村则重点推进产权制度改革，以实现财产权益城乡人口的平等化。二是推进区域联动的制度改革。“区域联动”改革就是要推进与跨地区（主要是跨省区）相关的人口流入地和流出地的联动改革，以实现按人享有的地方性公共品（权益）的跨地区流动与交易以及流入地对跨地区流入人口的基本公共服务的覆盖，进而实现跨地区农业转移人口的市民化。三是推进上下联动的制度改革。所谓“上下联动”改革，就是要推进中央政府和地方政府的联动改革，这项改革高层已在积极推进中，重点是理顺中央和地方在财权与事权上的关系，中央转移支付与地方解决农业转移人口市民化挂钩，尽快实现社会保障等基本公共权益的全国通兑和一体化运行。在上述三大联动的制度改革中，属于地方范围的“城乡联动”改革，只要国家明确思路，给地方赋权，相信地方政府能积极探索解决。但“区域联动”改革和“上下联动”改革还需要通过相关地区的协同，尤其是中央政府对这两项改革的顶层设计和推动，改革才能达到预期目标。

作者为浙江大学中国农村发展研究院院长、教授；浙江省咨询委首席专家