兽医公共服务供给侧结构性改革的内容与任务

文│韩雪 顾小雪 辛盛鹏（中国动物疫病预防控制中心）

行家指点

兽医公共服务供给侧结构性改革的内容与任务

文│韩雪 顾小雪 辛盛鹏（中国动物疫病预防控制中心）

当前，我国经济发展进入新常态，适应新常态、把握新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的重要内容。2016年党中央、国务院提出了推进供给侧结构性改革的重大战略，系统部署了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大重点任务。2017年中央经济工作会议又明确指出：“形成以新发展理念为指导，以供给侧结构性改革为主线的政策体系，引导经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展，提出引领我国经济持续健康发展的一套政策框架”。农业供给侧结构性改革是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，兽医工作是农业农村工作的重要内容，如何贯彻总书记的重要指示精神，保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全和生态安全，以新的发展理念开展兽医公共服务供给侧结构性改革，是当前需要深入思考的重要课题。

一、推进兽医公共服务供给侧结构性改革的重要意义

兽医公共服务主要指政府以加强基础设施建设，发展兽医科技、教育、技术推广和服务等公共事业为基础，开展强制免疫、监测、疫病控制和疾病诊疗等工作，其受益对象是全社会，具有公益性特点。兽医服务需求的多样化决定了兽医服务内容的多样化，也决定了兽医服务供给主体的多元化，不同的兽医服务主体，服务机制各不相同，服务内容和服务重点也不同。

经过多年的实践，我国形成了“预防为主”的动物疫病防控方针，确定了动物疫情遵循“早、快、严、小”处置原则，建立起以禽流感、口蹄疫等重大动物疫病为防控重点，免疫与扑杀相结合的综合性防控措施，有效降低了畜禽群体感染率和发病率，是我国现阶段防控重大动物疫情的重要手段。

然而，随着我国养殖业的快速发展，人民群众对食品安全和公共卫生安全的要求越来越高，同时随着政府职能的转变，简政放权成为改革的主要内容，机构和队伍不断缩减，特别是基层防疫人员大量减少，现行防控策略的局限性逐步显现，传统的由政府兽医部门包打天下的模式，已不适应新形势下动物防疫工作的需求，必须完善社会化服务体系，按照市场经济规律，发展多样化防疫责任主体，充分调动合作社、企业、协会、养殖者、执业兽医等在动物疫病防控中的主体作用，形成动物疫病防控群防群控的强大合力，从而提升兽医公共服务能力。当养殖效益与兽医服务进入相互正向促进轨道，增产增收经济利益驱动下的市场化兽医服务需求，将激发畜禽诊疗、兽药研制等行业内在科技创新动力，使兽医服务质量不断提升、全要素生产率不断提高，吸引更多市场资源和资本助力兽医行业发展，使行业竞争更加充分，逐渐降低对公共财政投入的依赖性。

开展兽医公共服务的供给侧结构性改革，进一步转变政府职能，转变工作方式，提高治理能力，并将部分政府主导的职能转化为社会化服务，以市场为导向，鼓励扶持市场化兽医服务发挥替代性作用，有助于我国兽医事业公共财政支持，从注重个别环节向全链条、全方位转移，有助于鼓励畜禽养殖者、经营者真正成为市场主体，充分发挥防疫主体的主观能动性，充分体现市场主体职能。

二、兽医公共服务供给侧结构性改革的主要内容

1.法律法规层面。兽医的法律体系从上到下涵盖了法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，这些法律法规既在宏观上确定了畜牧业在整个经济社会中所处的重要地位和发挥的独特作用，明确了兽医工作应遵循的基本原则、政府部门对兽医工作进行调控的方法以及保障措施，同时在微观方面也规定了相关部门在饲料、兽药、动物防疫、畜禽养殖、屠宰、销售、畜产品质量安全等方面应履行的各项职能。经过长期的法制建设，基本覆盖了兽医行业的全过程，但随着我国改革的不断深化，特别是市场化进程的加快推进，实际中有些法律法规实行起来遇到困难，进而使法律法规中规定的不完善、不严格、执法不到位的地方暴露了出来。迫切需要完善和建立适应我国兽医事业发展的法律体系，规范和引导依法行政，提高公共管理法制化、社会化和科学化水平，提升兽医公共服务的质量。

2.行政管理层面。我国自2005年启动兽医管理体制改革工作以来，根据党的十六大和十六届三中全会关于深化行政管理体制改革，完善政府社会管理和公共服务职能的精神，逐步构建了中央、省、市、县、乡、村六级兽医工作体系和官方兽医、执业兽医、乡村兽医、村级防疫员的兽医工作队伍，有效提升了兽医公共服务能力。但是，基层兽医体系亟待发展，人员素质、技术水平、防疫基础设施的配备等方面，与其承担公益性职能的匹配程度明显不足，不能体现基层机构在兽医公共服务上的独特作用。迫切需要开展兽医行政管理的供给侧改革，明确各级机构的公益性职责，下一级能够做好的工作，上级机构就要下放权力，社会和市场能够做好的事情，兽医管理部门就要下放给他们。要进一步简政放权，做好应该做的事，提高兽医行政管理能力，同时，提升基层兽医的服务水平。

3.技术层面。一是加强技术标准的管理与更新。当前我国兽医相关技术标准更新缓慢，不能满足社会生产的需要。需要根据国际国内经济、贸易情况，修改和完善有关技术规程和标准，与国际接轨，提高技术标准的可行性。同时，要尽快落实团体标准的制定工作，提高科技转化效率。

二是促进技术研发市场化。兽药、诊断试剂产业是促进养殖业健康发展的基础性产业，在保障畜牧业健康发展、动物源性食品安全和公共卫生安全等方面具有重要作用。近年来，我国兽药、诊断试剂产业发展迅速，产业规模快速增长，产品质量不断提高，服务能力显著增强。但是，产业自主创新能力不强、产业结构不合理、产品同质化严重、市场秩序不规范、监管体系不健全等问题依然存在。以转变兽药、诊断试剂产业发展方式为主攻方向，加快产业结构调整和科技创新，提高自主知识产权比重，促进兽药和诊断试剂产业健康发展。按照刚刚发布的《中华人民共和国促进科技成果转化法》和《农业部深入实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法>若干细则》的规定，充分发挥企业和教学、科研、技术支持单位科技创新的主体作用，加强动物疫病防治技术、安全高效兽药、快速实用诊断技术研究和储备。

三是强化技术培训和信息化管理。充分发挥社会各方面的资源优势，充分利用各级各类兽医机构和人才队伍，充分利用市场机制，推动科学技术推广应用，促进科技成果在从养殖到屠宰全链条兽医卫生风险控制、管理工作中的转化应用，使养殖主体及时获取防疫信息，提升信息化服务水平，提高养殖户动物疫病防控水平。

四是推动疫病检测服务社会化。中共十八届三中全会《决定》明确指出，政府要购买公共服务产品，为社会提供优良的公共服务。政府购买服务是政府职能转变和改革的方向，目的是提高财政资金的使用效率，花同样的钱办更多、更好的事。让社会检测机构明确政府购买的监测服务种类，并根据自身检测能力申请承担相应的检测服务项目。同时，兽医行政主管部门要综合考虑社会检测机构的资质、能力、信誉等因素，严把准入关，确保购买的服务质量和效能。其次，兽医行政主管部门对这些社会化的检测机构进行资质审核，审核合格后向社会公布，并根据对这些社会检测机构监测质量的考核情况，进行分类管理。此外，应建立社会化检测服务管理长效机制，对于受委托的社会化检测机构，兽医行政主管部门要定期进行质控考核，确保政府购买的监测数据符合质量要求，确保数据真实、可靠。对监测质量有问题的社会化检测机构，实行淘汰制度，从而规范监测服务管理，让社会化检测服务真正成为政府监测服务的有益补充。

4.经济层面。积极争取有关部门支持，健全兽医工作财政支持保障机制。采取各种措施，逐步放开新产业供给约束，减少供给抑制政策，为社会和企业释放新供给创造条件，引导新供给，创造新需求。在兽医管理机构财政支持方面，中央与地方兽医机构管理人员的人工费、转运费等，都需要纳入每一级政府的财政预算，在确保财政支持的基础上，实现支持规模的持续性增长；在动物防疫资金方面，通过中央转移与地方配套，畜牧生产企业和其他利益相关方共同出资，加强资金监管，强化防疫责任主体。同时，应优化资金的使用结构，加强动物疫病监测、扑杀补偿、应激反应、死亡补偿、动物无害化处理等方面的防疫工作经费的保障力度；加强养殖补助政策与防疫补贴结合，强化养殖者建立主动防疫意识；在吸纳社会资金方面，应加强政策研究和创设，充分吸引社会资金投入到动物疫病防控、检测与诊疗等领域，满足多样化的需求。

三、推进兽医公共服务供给侧结构性改革的重点任务

1.增强核心能力，提高服务效率。

一是抓好兽医公共服务机构核心能力建设。一方面，优化兽医公共服务保障机制。针对各级动物卫生监督、动物疫病预防控制、兽医药品监察、畜禽屠宰行业管理等机构，研究制定与职责任务相匹配的人员配置、经费保障、设施条件标准，强化核心能力建设，为兽医机构履职尽责，规范开展动物防疫、动物及其产品检疫和兽医行政执法等兽医工作提供有力保障。另一方面，提升兽医公共服务质量。为了适应公益性服务的需要，首先要加强兽医人才队伍建设，不断优化人才队伍的知识水平、年龄结构与专业结构，提升服务能力。其次要通过教育培训工作的开展，把优化服务当作主线，把群众满意当作标准，使兽医队伍专业水平及业务能力不断提升。同时，做好岗位职责的建设工作，对工作行为进行规范，对工作过程予以追究，对工作目标实施考评。

二是优化兽医公共服务机制。首先要优化兽医机构协作关系。加强兽医行政管理、行政执法和技术支撑机构之间的衔接配合，健全基层动物疫病防控和监督管理工作的协调联动机制，确保信息互通、资源共享、协调联动、相互促进，以严格的监督管理保障动物疫病防控措施的有效落实，以强有力的技术支持促进兽医工作科学开展。其次要充分发挥经营主体积极性，以合作经济组织为基础，以龙头企业为骨干，在有效结合公益性服务与经营性服务的基础上，构建新型兽医社会化服务体系，形成多元化、市场化及专业化的运营模式，强化服务质量、完善服务内容，发挥主导作用。此外，还要加强信息化体系的建设。运用现代信息化技术，有效提升我国动物防疫管理水平，在兽医系统应用与监管得以拓展的基础上，更好地开展有关兽医方面的信息统一汇总与分析工作，为畜牧业发展提供更好的服务。

三是完善兽医公共服务的评价机制。兽医公共服务普遍缺乏科学的评价、考核、激励、惩罚机制，导致服务主动性不足、服务效率低下。在兽医系统内部应将兽医公共服务纳入绩效考核的重要内容，通过绩效管理等方式开展兽医公共服务评价，不断发现问题、改进问题、找到差距，提升兽医公共服务能力。

2.优化供给资源，提升供给能力。

一是优化官方兽医和执业兽医管理制度，提升兽医队伍供给能力。以明确官方兽医身份为基础，以加强官方兽医培训为重点，稳步推进官方兽医资格制度建设；把加强基层兽医队伍建设作为着力点，保持基层队伍稳定；把执业兽医队伍作为兽医服务体系的重要依托，以完善执业兽医考试制度为抓手，大力推进执业兽医队伍建设，提高兽医临床水平与技能，提升执业兽医的技术水准和权威；建立考核标准，加大乡村兽医培训，逐步构建起多层次、多形式并存的新型兽医队伍。同时，大力开展动物疫病防治技能竞赛等活动，营造兽医工作人员加强业务学习实践、提高综合素质的良好氛围。

二是完善财政支持政策，健全兽医工作财政支持保障机制。推动优化动物防疫补助政策，落实强制免疫疫苗规模养殖场自主采购、强制免疫补助“先打后补”等政策措施。加强与银行、保险等机构合作，深入推进病死畜禽无害化处理等兽医工作与养殖业保险联动机制建设，放大财政资金杠杆撬动作用，利用财政投入与金融保险、社会资本组合，建立兽医卫生工作与金融服务互相促进的新机制。

3.优化服务结构，提高供给水平。

一是优化服务结构。坚持兽医公共服务增量优质和存量优化，持续推进创新，推动实现在法律法规、行政管理、技术和经济等方面的供给结构调整，以结构优化促进供给升级，不断提高供给结构对需求结构的适应性。

二是强化工作督促落实。用好绩效管理工具，将重点工作充分体现在加强重大动物疫病延伸绩效管理指标体系中，明确工作要求、时间进度和责任分工，形成常态化督查机制，进一步提高督查工作科学化水平，推动各项工作落到实处。

三是完善防疫知识培训体系。加大财政支持力度，设立培训专项经费，利用电视、广播、报纸、网络等方式，大力宣传兽医法律法规和公共卫生知识，定期召开培训会，使培训计划落到实处，以达到增强养殖户防疫意愿和防疫能力的目的。强化公益性职能，利用电子信息等媒介，组织人员宣传贯彻落实党和政府有关发展畜牧业的方针政策；开展兽医实用技术培训、咨询与普及推广工作，培训养殖场生物安全和防疫技术，畜禽产品质量安全和动物药品质量安全监测等知识。此外，要加大科技示范场的培育力度，由兽医技术骨干对科技示范场和示范基地进行技术指导，确保项目顺利实施。通过项目实施，健全管理体制，完善工作机制，提升队伍能力，提高服务效果。