如何让社区治理走向法治轨道

李玲玲

[摘要]社区治理法治化是提高社会治理水平的重要一环，是建设法治国家、法治政府和法治社会的基础。贯彻落实十八届四中全会精神和“十三五”规划要求，在新时期做好社区治理法治化工作，有利于推动社区治理的科学化、规范化、系统化。本文从哈尔滨市社区治理法治化的现状出发，归纳了哈尔滨市社区治理法治化方面存在的问题，并针对存在的问题提出具体建议。

[关键词]社区治理法治化现状对策

社区是整个社会的细胞，社区作为社会治理的基层单元和“末梢神经”，其治理水平的高低直接影响社会治理的整体成效”。社区治理法治化是建设法治国家、法治政府和法治社会的基础。党的十八届四中全会指出要“推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”。在新时期做好社区治理法治化工作，对于法治城市建设有着非常重要的意义，有利于推动城市社区治理的科学化、规范化、系统化。

一、哈尔滨市社区治理法治化的现状

（一）完善基层自治制度，加强社区治理规范化

“十三五”规划明确提出：“加强社会治理基础制度建设，构建全民共建共享的社会治理格局，提高社会治理能力和水平，实现社会充满活力、安定和谐。”为了使社区建设工作有法可依、有章可循，经过二十多年的努力，中央和地方的立法机构出台了很多关于社区建设和治理的法律法规。目前，中央层面的主要有《城市居民委员会组织法》（1989年）、《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006年）、《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（2009年）、《关于加强城乡社区协商的意见》（2015年）等。2008年以来，哈尔滨市市委、市政府在社区综合建设、服务管理、基础设施建设、和谐社区创建、社区干部待遇保障等方面出台了一系列文件，使社区建设工作走上了制度化、规范化轨道。如出台了《关于进一步加强社区建设的意见》《关于加强和改进社区服务工作的意见》《关于2008年社区基础设施达标建设工作的实施意见》《关于提高社区工作经费和社区党组织活动经费及社区“两委”成员生活补贴标准有关事项的通知》《关于进一步加强“难点村”治理工作的通知》《关于推进中心社区建设意见》《关于进一步推动社区“儿童之家”建设的通知》《关于提高城市社区两委成员生活补贴标准的通知》等。2016年以来，哈尔滨市民政部门深入推进农村社区建设，出台了《哈尔滨市推进农村社区试点建设实施方案》，建设36个农村示范社区。通过法律法规的不断完善，进一步提升了哈尔滨市社区治理法治化水平。

（二）改革社区治理模式，实现社区减负增效

社区居委会作为基层群众自治性组织，本应以服务居民为主要目标，但是当前社区行政化倾向严重，很多政府职能部门承担的工作都由社区来做，而且岗位设置不合理、职责不清晰、管理与服务手段相对滞后。为了实现社区减负增效，改变社区行政负担过重的弊端，为居民提供更加便捷的服務，自2014年起，从八个社区试点先行，哈尔滨市启动了社区治理结构改革，预计三年时间，完成全市改革工作。由街道办将社区承担的基本公共服务、便民利民服务和志愿服务项目进行梳理，将政府延伸到社区的各项公共服务统一纳入社区服务中心（站），实行“一口式受理、一站式服务”。承担街道层面公共服务的中心社区称“社区服务中心”，其他社区称“社区服务工作站”。服务站由街道下派人员进行管理，社区居委会成员和公益岗位人员规范整合后统称为社区工作者，社区居委会与社区服务工作站分离并列，相互间不再有隶属关系。改革使社区居委会肩上繁重的行政性事务逐渐剥离，全新的社区治理模式让社区居委会回归自治本位的同时，居民在家门口便可畅享“一口式”“一站式”社区服务的便利，形成了以社区党组织为核心、社区居委会为主体、社区服务中心（站）为依托、社会组织为支撑、驻社区单位密切配合、社区居民群众广泛参与的共商、共建、共治、共享发展成果的社区治理模式。

（三）发展社区社会组织，加强自治主体建设

为提升社区服务水平和效率，满足居民多样化需求，近年来哈尔滨市民政部门在社区建设、社区治理过程中积极培育、引进社会组织。通过政策制定、分类指导、桥梁搭建等举措，使社区社会组织蓬勃发展。如今，3000余家社会组织活跃在居民社区之中，提供教育娱乐、医疗保健、就业培训、物业管理等多方位、宽领域服务。社会组织正逐渐成为居民的贴心帮手，社区治理的“左膀右臂”。截至2015年，放宽社会组织登记条件后，哈尔滨市各类社会组织达7000余家，其中社区社会组织就有3000余家。中心社区全部建立了社区社会组织服务中心，其他社区70%建立了社区社会组织服务站，开展便民、益民、助民服务。同时，为有效落实居民的知情权、参与权、决策权和监督权，哈尔滨市社区建立完善了社区党组织和居委会联席会议、社区成员代表会议、协商议事会等制度，拓宽了民意表达渠道，规范了民主决策程序，确保了社区重大事项由居民集体决策。我们还完善了社区参与机制，建立了社区居委会与社区社会组织、物业服务企业、业主委员会指导、协商、互补、监督机制，调动和发挥业主委员会的自治作用，保障了居民诉求及时得到解决，增强了居民的认同感。

（四）社区普法有序开展，法律宣传教育活动常态化

六五普法期间，哈尔滨市各社区坚持理论联系实际，把法制宣传教育与法治实践有机结合起来，用法制宣传教育引导法治实践，通过活化法制宣传教育载体、搭建法制宣传教育平台等渠道，积极开展形式多样的法制宣传教育实践活动。哈尔滨市各中心社区通过设置“法律诊所”解决社区居民的邻里纠纷来加强法律知识的普及，化解矛盾纷争。社区还设置了法律志愿者，并对志愿者实行统一登记制，便于组织志愿者进行普法宣传。各社区深化“法律进社区”活动，突出社会管理创新，深入开展“法律广场”“法律大集”“法治农家院”村民法律咨询站、社区居民法律学校等形式推进社区普法活动深入开展。如2009年4月，在斯大林街道江桥社区委员会举行了婚姻法方面的普法知识讲座。2010年10月，香坊区大庆路街道办事处景和社区老年大学分院成立。2013年9月，在道里区抚顺社区，30名哈尔滨师范大学政法学院师生参加了由省司法厅携手电台“行风热线”组织的法律服务进社区活动。

二、加强哈尔滨市社区治理法治化的制约因素

（一）社区民主制度建设有待加强

在社区基层治理引入民主协商的过程中，普遍存在着议题针对性不强、协商参与度不高、协商议事机制不健全等突出问题。自2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于加强城乡社区协商的意见》以来，面对利益主体日益多元、利益诉求更加多样的新形势，社区在加强民主协商方面的工作并未获得实质性改观，对民主协商主体、内容、程序、结果运用等方面的工作还有待加强。

（二）社会法治意识不足

面对依法治市工作稳步推进的新局面，迫切需要基层领导干部和广大市民转变思想观念，以高度的责任感和使命感投身到法治哈尔滨建设的伟大事业中来。但现实是，部分基层干部法治观念淡薄，依法办事观念不强、能力不足。主要表现为个人独断专行、不注重调查研究、不善于发动群众力量，注重“面子工程”“政绩工程”“形象工程”，过度追求眼前利益和短期政绩。基层广大人民群众法治观念不足，面对实际生活中存在的问题，习惯私了、上访、找人说和等方式，不懂得拿起法律的武器维护自己的合法权益，基层法治意识整体亟须增强。

（三）社区居民参与意识不强

居民个人对社区公共事务的参与意识不仅影响社区的健康发展，同时也影响着社区自治和服务功能的充分发挥。目前，哈尔滨市各社区普遍存在的问题是部分居民参与社区治理的积极性不高，对社区公共事务漠不关心，有些居民参与社区建设和基层治理的出发点有些功利，因此更多的是利益取向驱动，而非公共意识驱动。

三、加强社区治理法治化的原则要求

社区治理法治化，以约束和规范公权力为重点，以培育法治文化为基础，以激发社区社会活力为目的，使社区的一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，社区的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作都应纳入规范化、制度化的轨道。具体来讲，社区治理法治化主要应遵循以下原则：

（一）社区治理主体的多元化

随着社区建设的蓬勃开展，社区治理的主体日益多元化。社区治理的主体包括政府、企事业单位、自治组织、居民等，它们通过协商和合作共同探讨和处理社区公共事务。建立健全以居民区党组织为领导核心，居委会为主导，居民为主体，业委会、物业公司、驻区单位、社会组织等共同参与的治理结构。

（二）社区治理方式的规范化

在社区建设和治理这场变革中，法律对促进基层社会治理体制的建立与完善起到助推器的作用。在过去20多年里，中央和地方立法机构出台了许多推动社区建设与治理改革的立法，地方立法机构出台了许多相关法律文件，社区自治组织也创制了一些自治章程之类的民间法，所有这些都有力保障了城市社区治理的顺利开展，实现了基层社会治理体制的创新。

（三）社区治理内容的多面化

社区治理的内容广泛，包括社区服务、社区管理和社区发展，这些都事关社区群众的切身利益，需要调动社区单位、组织和居民等共同参与，不断拓展社区共治内容，把发展规划、公共管理、公共服务、公共安全等社区公共事务纳入共治内容。

（四）社区治理性质的自治性

推进社区治理法治化，首先要廓清国家和社会的分界，政府有所为，有所不为。坚持政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。基层政府应为社会主体预留充分的自治空间，支持其自我约束、自我管理，保障其自治权利，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。同时，构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，为民众提供参与公共决策的平台和机会，提高公众参与水平，使民众成为良好社会秩序的创造者。

四、加强社区治理法治化的对策建议

（一）发挥基层党组织关键作用，提升社区治理凝聚力

基层党组织是党的组织体系中最基础的一层，是执行党的路线、方针、政策的最基层力量，最贴近人民群众、了解民意，和人民群众有着天然的地缘优势，更是提高社会治理法治化水平最基本、最直接、最有效的力量。加强基层党组织建设，发挥基层党组织的核心作用，有利于把社会治理法治化工作落实在基层。充分利用基层党组织的组织优势和密切联系群众的优势，加强基层党组织在社区治理法治化方面的政策理论学习，明确目标任务、方式方法、工作重点难点等，发挥基层党组织的领导核心和政治核心作用，着力解决社区实现治理法治化方面存在的突出矛盾和问题。加强街道、社区党组织对辖区内各类社会组织、企事业单位党建工作的领导和组织协调。以街道和社区为平台，创新党员服务群众的工作机制，推动社区（街道）党员服务中心等服务网络建设，通过“网格化管理”达到精细化服务的目的，使民意在网格中掌握、矛盾在网格中解决、工作在网格中推进，推动服务型党组织建设。

（二）加强社区民主制度建设，拓宽民意表达渠道

社区居民是社区治理的重要主体，是推进社区治理法治化的根本力量。加强基层民主制度建设有利于实现人民当家做主，保障基层群众的自治权利。我们应在加强社区民主制度建设中引导居民广泛参与社区事务，在共同解决社区问题的过程中培育社区居民法治意识。一是要认真推行公示公开。要结合党的群众路线教育实践活动和“四公开”活动的深入开展，通过手段创新，加強“智慧社区”建设，通过手机终端、微信平台等新载体在街道、社区推行党务、居务、财务、服务公开，扩大群众的知情权和监督权，让基层权力在阳光下运行，让群众权益在阳光下保障。二是要扎实推进居民自治。社区居民自治是城市居民实现自我管理、自我服务的一种民主形式。在新时期要不断创新居民自治的方式方法，如在社区换届选举工作中通过发布公告、召开居民大会等形式扩大宣传，直接选举新一届的居委会成员、居民代表和居民小组组长，在落实广大居民群众的知情权中落实参与权、表决权和监督权，使社区居民自觉参与到社区事务中来。三是探索民主协商新路径。针对民主协商嵌入基层社会治理过程中存在的问题，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强城乡社区协商的意见》，社区要深入贯彻落实该意见要求，以探索社区民主协商善治新路径为突破口，着力解决“和谁协商、协商什么、如何协商、协商成果怎么用”等问题，推进社区协商工作开展，使社区民主协商在居民自治中不断探索新模式，创新新机制。

（三）社区干部增强法治观念，提升依法办事能力

按照依法治市的新要求，树立法制在社区治理中不可动摇的权威地位。基层干部要模范遵守法律法规，依法履行职责，从而带动整个社区树立法制规则意识，以法制带动法治，以法治体现法制。一是培养法治观念。基层领导干部在实际工作中要加强学习党中央关于依法治国的新理念、新要求、新部署，通过网络、手机客户端、报纸等加强学习现行法规政策，通过不间断的学习提升法律知识的理解能力，增强在工作中用法治思维和法治方式解决实际问题的能力，不断强化依法办事能力，筑牢崇尚法治、遵守法律、依法行政的法治思维。二是加强制度建设。社区干部在履职过程中，要注意把工作过程中的成熟做法上升为社区规章制度和工作规范，为事后做好相关工作提供可资借鉴的宝贵经验，做到人人有章循，事事有规依，切实把社区各项工作纳入法治轨道。三是坚持依法合规决策。社区干部在做出工作决策、部署工作任务和实施项目措施时，要对是否合法合规进行民主表决，组织相关人员召开听证会、论证会，确保各项重大决策部署符合法律法规规定。矢志不渝地坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为。四是完善决策机制。加强事前决策风险评估、事中风险监测、事后风险追踪等一系列决策机制建设，保障各项决策科学性、有效性。要不断拓展群众参与决策渠道，充分发挥QQ群、微信、手机客户端等信息平台在群众参与治理中的积极作用，通过新媒体倾听民意、汇聚民智，保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。

（四）切实理顺政社关系，推进社区多元共治

坚持“政企分开、政社分开”原则，科学合理地界定政府主管部门、街道办事处和社区居民自治组织在社区建设中的职能和责任。在社区治理中，基层政府要从“管理型”转向“服务型”，理顺政府与市场、社会的关系，加强服务型政府建设。合理划定政府权力与企事业单位、社会团体、自治组织的权利边界。政府主要应承担起宏观引导、维护秩序、发展经济、基础设施建设等方面的工作，而将社区教育、文化、养老、医疗、残疾人服务等放手由社会组织负责，充分激发社会组织的活力和创造力，实现政府职能转变。

（五）做好法律进社区活动，提升社区法治文化氛围

做好法律进社区活动，将过度的意识形态教育转变为法制宣传教育，营造浓厚的基层法治文化氛围，在全社会树立“法治信仰”，增强社区群众学法、遵法、守法、用法意识。一是做好法制宣传进社区活动。围绕社区群众的实际需求，定期开展法律宣传，把枯燥的法律知识通过形象化、生活化、艺术化的形式表现出来，做到以事喻法、以案释法、以艺示法。要对居委会干部、业委会委员、物业公司负责人、群众团队负责人等社区治理的重要主体开展有针对性的法律知识培训，增强其通过法律手段解决社区实际问题的能力。二是做好法律援助进社区活动。通过发放法律援助便民服务卡，对行动不便的老年人、残疾人等特殊对象给予电话预约、上门服务、简化申请手续等特殊照顾，使社区群众真正享受到便捷的法律援助服务。加强社区法律援助联络员的培训考核工作，提高其掌握法律援助知识和政策的能力，以便更好地服务社区群众。三是做好人民调解工作。要充分发挥人民调解员的作用，着重解决社区群众反映的热点、难点问题，努力化解矛盾纠纷，防止矛盾升级和激化，促进邻里和谐。在服务过程中发现的可能引发群体性矛盾的突出问题要及时报告当地党委、政府，确保不稳定因素及时发现、及时处理。四是做好社区法律服务工作。充分发挥基层法律服务工作者、律师和公证人员的作用，针对土地征收征用、房产买卖、房屋拆迁等涉及群众切身利益的热点、难点问题提供法律服务，切实维护群众利益。积极引导群众通过合理渠道表达诉求，防止发生群体性事件。五是做好社區矫正工作。建立由“社区矫正中心干警、专干、监护人、志愿者”组成的社区专门矫正小组，通过小组成员之间的互动合作，加强对刑满释放人员的思想沟通和行为引导，对有重新违法犯罪倾向的人员进行重点帮教，减少这部分人员重新违法犯罪的可能性。六是注重发挥新媒体作用。新时期要善于发挥以互联网为代表的新兴媒体的积极作用，如社区可以设立普法微博、微信公众平台，创建普法QQ群，利用移动影视传播等，使法制宣传教育与现代信息技术同步同行，不断扩大覆盖面，增强渗透力。将社区法治文化建设与网格化社会管理模式有机结合，试点实施“网格+网络”（社区网格+QQ平台）“双网促法”工程，加强社区法治文化建设。