用法律守护失地农民的利益

郑坤

【摘要】失地农民是我国改革开放的重要贡献者，同时也是社会生活的弱势群体。国家亟需建立健全失地农民社会保障的法律体系，为失地农民更好的生活提供社会保障和法律保障。

【关键词】失地农民 社会保障 法律体系建设 【中图分类号】D90-052 【文献标识码】A

改革开放以来，国家大力推进城市化和工业化，城市周边和工业园区周围越来越多的农民土地被开发利用，这部分失地农民成为了社会发展过程中的特殊群体，既不能得到继续享受土地带来的保障，同时也不能像城市居民享受到最为基础的社会保障。面对日益增长的失地农民群体，如何解决这部分群体的基本生活保障问题已经成为政府需要研究的重要课题。

当前失地农民生活的现实困境

在我国城市建设、工业园区发展及国家项目和房地产开发过程中，因为土地需求，对需要占用的土地进行有偿占用，农民拥有的农业用地从性质上转变为非农业用，失去土地的农民会获得相应的一笔补偿，但由于我国失地农民不善于投资理财，导致这部分资金会很快用掉，之后就会面临诸多问题。

一是农民失去土地就失去了最根本的生活保障。在农村地区土地是农民赖以生存的基础性要件，一旦失去土地就意味着失去了最为稳定的收入，同时也失去了最后的保障。尽管政府会按照国家和各地区补偿标准对农民进行一次性补偿，但一般补偿金额有限，特别是没有将未来物价上涨和通货膨胀的因素考虑进去，面对有限的补偿既不能将其作为自我保障的经济基础，也不能发挥出最低保障的社会功能。一旦一次性补偿和安置费用使用之后，生活水平将会直线下降，逐渐成为社会困难群体。

二是失地农民缺乏生存技能就业困难。失地农民在失去土地之前始终以土地作为其主要劳动对象，对于其他行业都不够了解，在就业方面难以找到合适岗位。同时，农民缺少就业技能，年龄都比较偏大，要想从事收入可观的岗位比较难，只能从事收入低廉的重体力劳动。由于部分农民对理财没有正确认识，用掉补偿和安置费用之后，没有长久打算只是想通过政府救济度日，个别人还容易染上其他恶习，成为社会不稳定因素。

三是融入城市生活较为困难。很多农民在失去土地之后，就会利用现有的资金在城市中购买房子定居，但这部分失地农民很难在城市中寻找满意的工作，在生活上缺少基础和保障，很少在城市中有自己的生活圈子，也很难享受到城市居民应有的待遇和福利，更不能享受到城市的各种社会保障。这种被城市排外的心理感受，对失地农民的打击是巨大的，特别是当失地农民用自身的价值观念和审美观点来评判社会事务更容易遭到城市人的嘲笑，这种心理不适应也很难让农民融入城市生活。

失地农民社会保障的法律体系缺失

失地农民社会保障之所以不能得到有效落实，归根结底就是政府没有相关的法律依据进行具体安排，因此法律体系的缺失造成了失地农民社会保障问题。主要集中在三个层面：

一是失地农民社会保障相关立法不够完善。从目前看，我国还没有针对社会保障问题设立的专门法律条文，相关部门针对社会保障存在的问题都是从各自角度出发，通过政策文件和临时性的法律条文进行解答。这种缺乏系统性的法律对于指导失地农民社会保障问题显然缺乏合法性，同时这些法律条文出台的时间非常早，已经不适合解决当前失地农民社会保障存在的诸多难题。虽然我国《宪法》在2004年对土地征收补偿问题进行了相关规定，但规定缺乏具体可操作性；再比如《土地管理法》也对失地农民的一次性补偿进行了相关说明，但由于其补偿标准过于静态化，也缺少动态指导意义，在实际操作中也容易混淆；我国《物权法》在2007年笼统地涉及到了征地补偿安置问题，但对于具体操作并没有提及，也具有其内在局限性。综合上述法律，我们能够看到，几乎没有涉及到失地农民社会保障问题，在个别地方政府探索制定的失地农民社会保障办法中，由于缺少相关法律依据，其实效性不强。即使能够执行，但由于缺少相关法律责任和监督机制，保障资金很难落到失地农民头上，多数被挤占、挪用。

二是现行征地补偿标准很难与土地实际收益对等。根据现行《土地管理法》征收征地主要为前三年平均年产值的六倍到十倍标准。这其中对于农业所遇到的自然灾害，农业未来发展境况，市场通货膨胀和物价上涨等诸多因素都没有进行充分考虑。对安置补偿费用进行了限额，不能够超过前三年平均年值的十五倍。这种硬性的静态规定，很难让农民对当前的土地征收政策信服，特别是一些人口多土地少的地区，本身就依靠土地生活，由于补偿数额较少，出现了大量的信访事件和维稳事件，究其根源还是法律的滞后性和不系统性。一方面土地收益和土地价值之间无法对等，受到自然灾害和未来科技影响，土地产值在不同条件下出现很大变化。另一方面，对土地增值问题没有进行考虑，未来土地增值空间巨大，仅仅凭最近三年平均值作为参考标准不太合理。此外，征地补偿与农民实际生活需求并不挂钩，由于补偿数额有限，仅仅能够农民几年生活，这种不合理性也源于法律缺失问题。

三是当前我国还没有构建起针对失地农民的社会保障体系。当前，受到多重因素影响，我国农村社会保障体系的构建还不够系统，靠地吃饭、靠家庭实现自我保障的局面依然没有太大改观。一旦失去土地，农民的身份就有些名副其实，这种土地和家庭的保障体系也将被打破。在二元制的现实背景下，失地农民又不能进入城市保障体系之中，失地农民就夹在两难境地之间。特别是这些失地农民自身的特殊性，在进入城市居民社会体系之后，并不能享受到同等的待遇和条件。

失地农民社会保障的法律体系建设

通过法律体系建设促成失地农民社会保障体系构建成为失地农民当前最为关心的问题，为此我们应该从失地农民社会保障的法律体系建设上寻找现实出路。

一是构建失地农民社会保障的法律体系应该首先破解二元制结构问题。二元制经济结构下，我国刑法、民法和劳动法等诸多法律无法有效的维护失地农民权益。因此，在构建失地农民社会保障的法律体系过程中，一定要解决二元制结构问题，在立法理念和立法体系上消除二元制结构，构建出一套符合国家现实国情和失地农民现实情况的社会保障法律体系，通过社会保障法律体系的构建，让失地农民的社会保障能够有法律依据，各级政府在解决失地农民问题上也能够依法行政，为失地农民提供更加有效的服务。

二是在构建失地农民社会保障的法律体系过程中要站在农民角度。我国还没有从宏观上出台一部针对失地農民加入城市社会保障的法律文件，同时较高的进城成本也让缺少收入的农民望而却步。因此在制定农民社会保障的法律体系过程中一定要从失地农民角度多思考、多研究。一方面，这一法律体系要将失地农民的社会保障制度进行全面的规范，在具体内容上要尽量向城市社会保障体系靠拢。在就业和培训教育方面也要制定一定的规范和支持政策，在征地补偿标准和一次性安置费用上进行调整，提升法律体系的全面性。另一方面，要明确失地农民社会保障实施主体和相关运行机制。在法律条文中要对政府、失地农民、征地人等相关责任和义务予以明确，在运行机制上要明确监督责任主体，对所有程序予以监督，推动运行的科学化和透明化。

总之，失地农民作为我国改革开放的重要贡献者，同时也是社会生活的弱势群体，亟需国家建立健全失地农民社会保障的法律体系，为失地农民更好的生活提供社会保障和法律保障。

（作者为汉江师范学院旅游与管理系副教授）

【参考文献】

①林俏：《城市化进程中失地农民社会保障权利研究》，《天津行政学院学报》，2016年第2期。

②扶廷凤：《城乡一体化进程中失地农民社会保障的法律体系建构》，《农业经济》，2015年第4期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲