职业院校内部治理能力提升研究

摘 要：从职业院校内部治理能力概念界定入手，对职业院校内部治理能力不足进行分析，提出职业院校内部治理能力提升标准是决策能力的民主科学化、执行能力的公开法治化、监督能力的严格规范化和评价能力的客观标准化，要通过完善“党委领导、校长办学、教授治学、民主监督、社会参与”的内部治理结构，提升职业院校内部治理能力。

关键词：职业院校；内部治理能力提升；标准；路径

作者简介：李强（1960-），男，山东齐河人，德州职业技术学院纪委书记，教授，主要研究方向为高职教育管理。

基金项目：山东省教育科学“十二五”规划2015年重大招标课题“职业院校内部治理能力提升研究”（编号：VZ15009），主持人：孙洪传、李强。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）10-0051-06

党和国家非常重视职业院校内部治理能力提升。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出：职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。加快推进职业教育现代化，要求职业院校构建现代学校制度，完善内部治理结构，提升内部治理能力。

一、职业院校内部治理能力概念界定

在我国，职业院校是指承担学历性职业教育任务的机构。按照学历层次可分为中等职业学校和高等职业学校；按照所有制性质可分为公办、民办、混合所有制职业院校。本文中的职业院校是指公办中等职业学校（简称：中职学校）和高等职业学校（简称：高职院校）。

现代治理的概念一般是借用全球治理委员会（Commission on Global Governance）的定义。1995年，全球治理委员会将治理定义为：“是个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和。它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”[1]。对这个定义我们是否可以这样理解：“治理”的主体是“个人或组织、公共部门或私有部门”；“治理”的对象是“管理其一般事务”；“治理”的手段是“多种方式”；“治理”的目标是“使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为”；“治理”是一个“总和”性的概念，一个“持续过程”。定义中提到的“多元利益”，也就是“利益相关者”的利益。按照弗里曼（Freeman）的观点：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织在实现其目标过程影响到的所有个体和群体。”现代职业院校作为一个社会组织，其利益相关者分为政府、学校、企业、学生、教师、家长、行业、科研机构、参与职业教育或培训的个人等，内部利益相关者主要有学校、学生、教师等，外部利益相关者指政府、行业、企业和科研院所等[2]。需要强调的是，我们必須弄明白“管理”与“治理”的区别。“治理”着眼各利益方之间责权利的划分、制衡以及利益方对事务的参与和协同，治理是自下而上、多元双向的；而“管理”是在特定治理模式下，管理者为实现组织目标而采取的行为，管理是自上而下、一元单向的。因此，不能用“管理”代替“治理”，也不能将管理的手段用于治理。

《现代汉语词典》对“能力”的解释是：“能胜任某项任务的主观条件。”据此，我们可以为“职业院校治理能力”下一个定义：“职业院校治理能力”就是职业院校能胜任运用多种方式管理其一般事务的主观条件，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程。由于职业院校利益相关者分为内部利益相关者和外部利益相关者，那么，与其相适应的治理能力即可分为内部治理能力和外部治理能力。职业院校内部治理能力就是职业院校协调内部利益相关者的关系，提升工作效率，顺利完成工作任务、事务等的主观条件，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程。一般认为，职业院校内部治理能力主要包括决策能力、执行能力、监督能力和评价能力。职业院校内部治理结构则是调节职业院校内部各利益主体间关系的一系列正式制度和非正式制度的总和，主要涉及职业院校内部管理体制、运行机制及组织行为的规范体系。

二、职业院校内部治理能力不足分析

我国职业院校无论是中职还是高职，在内部治理能力方面均存在诸多不足。

（一）人员素质较低

治理的主体是人，对象也包含着复杂的人的因素[3]。职业院校人的素质不高，影响着内部治理能力的提升。一方面是领导班子人员素质不高。公办职业院校由于是“公办”，职业院校领导班子成员尤其是主要领导一般都是由上级任命的。高职院校一般是副厅级建制，中职学校一般是正县（处）级建制。当地党委、政府往往将职业院校作为安排干部的地方，为了照顾一些资历比较老的同志，甚至不管这些同志有没有职业教育或相关工作经历，就将其安排到职业院校的领导岗位。职业院校内部治理能力至关重要的是决策能力，而学校领导班子是决策的主体。由于个别领导自身素质不高，又不善于听取其他同志的意见，更不把师生的建议当回事，凭“拍脑袋”决策，直接影响到决策水平。另一方面是教职工和学生素质不高。在职业院校内部治理过程中，决策时要听取师生的意见和建议，执行时要师生去具体办理，监督也要师生参与。但是，由于受传统“民不与官争”和“事不关己高高挂起”等陈旧观念的影响，有些师生漠不关心、消极对待，根本不去操那份心，民主参与意识淡薄，由于本身素质不高也提不出多少合理化的意见和建议，甚至给他的投票权他都放弃。所有这些，都从客观上影响到职业院校内部治理能力的提升。

（二）集权式管理明显

中等职业学校内部组织设置具有明显的科层制特点。学校管理重心居高不下，难以激发和调动基层部门的积极性和主动性[4]。高职院校多是从中职学校升格或整合而来，虽然其内部治理结构多模仿本科院校的模式，但由于其历史的原因和衍生的制度文化影响，在内部治理中仍带有中职学校既有模式的影子。权力过于集中，职能划分过于宏观，系（部）办学自主权不足，管理重心无法实质下移，两级管理的组织建构和制度设计不完善，缺乏相应的配套政策，管理效率不高，学校、院（系）的发展随着领导个人的工作作风、工作方式的变化而变化[5]。

（三）党政责权不清

我国《高等教育法》明确规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，即我们通常所说的“党委领导下的校长负责制”。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。但在涉及党委如何“统一领导”、校长如何“全面负责”，党委决策哪些“重大事项”等这些关键词的界定，还是需要国家教育行政部门制定具有权威性的实施办法[6]。由于党委和校长的职责界定不清，以至于在实际工作中，出现了“党委领导”成了党委书记领导、“校长负责”成了无人负责的尴尬局面，甚至党委书记和校长之间常常为了“谁说了算”在暗中较劲，极大地削弱了高职院校内部治理能力的提升。2010年7月，教育部印发的《中等职业学校设置标准》第九条明确规定：中等职业学校实行校长负责制。2010年5月，教育部印发的《中等职业学校管理规程》第七条明确规定：学校建立校长全面负责行政工作、党组织保障监督、教职工民主参与管理的内部管理体制。学校建立党组织，并确保党组织发挥监督、保障和参与重大决策的作用。但党组织参与哪些“重大决策”，也没有界定清楚。在实际工作中，中职学校往往会造成校长一人决断的局面，党组织“监督、保障和参与重大决策的作用”难以发挥。

（四）学术权力弱化

公立职业院校无论是中职或高职，都是培养技术技能人才的一种特殊社会组织，都承担着人才培养、应用技术研究、社會服务和文化传承创新等职能，在内部治理结构中也都存在着行政权力彰显而学术权力弱化的现象。我国《高等教育法》规定：高等学校设立学术委员会，履行以下职责：审议学科建设、专业设置；制定教学、科学研究计划方案；评定教学、科学研究成果；调查、处理学术纠纷；调查、认定学术不端行为；按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。虽然大多数高职院校都设立了学术委员会，但学术委员会的意见也仅仅是供行政领导决策参考的依据，这些学术权力还是由少数行政领导行使。《中等职业学校管理规程》明确规定：学校应当设立教学研究机构，加强教研和科研工作，积极组织教师参与国家和地方的教研活动。但在课题立项、经费分配、成果评价等方面，还是由学校领导决断。教授没有充分的学术自由，也没有决策学术事务的全部权力，这就背离了学校存在的根本原则，也严重挫伤了教师的办学积极性，更不利于发挥教师的创造性。

（五）民主监督乏力

公办职业院校的民主监督主要是依靠教职工代表大会（简称“教代会”）予以行使。我国《高等教育法》规定：高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。《中等职业学校管理规程》规定，学校建立和完善教职工代表大会制度，依法保障教职工参与民主管理和监督的权利，发挥教职工代表大会参与学校重大决策的作用。目前，多数公办职业院校建立了教代会制度，个别职业院校还没有建立教代会制度，即使建立了教代会制度的职业院校，其教代会的作用也非常有限。多数职业院校教代会代表中纯粹一线教师的比重不到50%，违背了“以教师为主体的教职工代表大会”这一制度设计的初衷。会前，教代会代表对提案征集不太感兴趣，参与度不高。会上，仅限于形式上地通过校（院）长的工作报告和一些文件而已，而只要交到教代会上去的文件无一例外都能通过，民主监督成了形式上的监督。至于学生参与学校共同治理的程度就更低了。

（六）社会参与度不高

现代职业院校是一个开放的系统，行业、企业、社区、家长等都应参与学校决策、管理、人才培养、质量评价与监督等治理活动。虽然目前多数职业院校也设立了理事会、职业教育集团、专业指导委员会、家长委员会等机构，吸收行业、企业、社区、家长代表参与学校治理，但往往形式大于内容，只是通过会议形式把大家召集来开个会，听听报告，座谈座谈，会后该怎么办还怎么办。

三、职业院校内部治理能力提升的标准

如前所述，职业院校内部治理能力主要包括决策能力、执行能力、监督能力和评价能力。那么，职业院校内部治理能力的提升应当是这四个方面能力的提高。

（一）决策能力的民主科学化

公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，中职学校实行校长负责制，也就是说，高职院校党委和校长是决策主体，中职学校校长是决策的主体。这就需要高职院校党委和校长、中职学校的校长具备民主科学的决策能力。尤其是当前信息多元、爆炸的大数据时代，如何依据党和国家的教育方针和法律法规，结合学校办学治校实际，对学校重大事项做出科学、客观、准确的判断与决策，考验着学校领导的智慧和能力。因此，职业院校领导能否认真贯彻落实党和国家的教育方针和法律法规，是否具备和实现决策能力的民主科学化，是职业院校内部治理能力提升的重要标志。

（二）执行能力的公开法治化

执行是将决策无条件地落实到位。俗话说：“三分决策，七分执行”，决策要发挥作用，关键在于执行。贯彻落实学校党委、行政的意图，要讲实情、出实招、办实事、求实效，力戒空谈，力戒做表面文章。要最大程度地优化执行环境，减少权力对政策、制度的干扰，确保学校各项政策和制度得到公开、公平、公正的执行，依法严格执行。

（三）监督能力的严格规范化

法国思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”为了阻止权力滥用的倾向，就需要对权力实行制约和监督。在职业院校内部治理过程中，不论是决策权力、行政权力，还是学术权力都需要实行监督。监督就要严格，就要依法、以纪、以章、以规办事，铁面无私，一视同仁。

（四）评价能力的客观标准化

在职业院校内部治理过程中，决策形成后要迅速执行，而执行的情况怎样、绩效如何，都需要及时予以评价。评价是一个运用标准对事物的准确性、实效性、经济性以及满意度等方面进行评估的过程。评价对于修正、调整、改进决策，提升决策的民主科学化水平，保证决策的顺利执行具有十分重要的意义。评价要客观公正，不能掺杂主管好恶的因素。评价是一个非常复杂的过程，它本质上是一个判断的处理过程，必须要制定科学的评价标准，就像用尺子去度量物体的长度一样，尺子的刻度必须要精准。

四、职业院校内部治理能力提升的路径

针对上述对职业院校内部治理能力不足分析和提升标准的判断，我们认为职业院校应当完善“党委领导、校长办学、教授治学、民主监督、社会参与”的内部治理结构，其内部治理能力的提升可采取以下路径。

（一）打造高素质干部职工队伍，提高办学治校能力

首先，学校各级领导干部和广大教职员工要树立现代职业院校治理理念。美国学者勒温（K.Lewin）认为：在组织变革中，人的变革是最重要的。组织要实施变革，首先必须改变组织成员的态度。由管理转变为治理，不只是一个概念上的区别，而是观念、思维方式及行动方式的一大调整。管理是垂直、自上而下的，由学校管师生，科层制、行政色彩较浓。而治理则强调各主体平等、合作，它突出的是师生的主体地位，强调的是民主、协调、沟通，关注的是学校活力的激发，使校内各主体的主动性、积极性、创造性充分调动起来。因此，职业院校实现从管理到治理的转型，首先学校领导师生在思想观念上需要大转变，让师生真正理解学校治理的重要性，并能以主人翁的姿态，主动参与到学校内部治理过程中来。其次，要加强领导班子和教职员工队伍建设，大力提高素质能力。毛泽东同志曾深刻指出：“治国就是治吏”。邓小平同志强调：办好中国的事情，关键在党，关键在人。习近平总书记指出：治国之要，首在用人。职业院校内部治理能力能否提升，关键在于学校各级领导班子办学治校能力和教职员工队伍素质能否提升。一定要把学校各级领导班子建设好，尤其是校级领导班子，特别是党政一把手要配强配顺。我国公办高职院校实行党委领导下的校长负责制，中职学校实行校长负责制并发挥党组织的保障监督作用，这是我国公办职业院校内部治理体系的根本，只能坚持和完善，不能改变。欧美等国职业院校内部治理的经验只能作为参考，不能照抄照搬，否则就会造成水土不服。但是，我们不能因此就将不懂教育的人硬塞到学校领导岗位上来，这样将会贻误教育大计。教育有教育自身的规律，职业教育作为跨界的教育其自身规律更加明显。前苏联著名教育家苏霍姆林斯基曾指出：“领导学校，首先是教育思想上的领导，其次才是行政上的领导。”2017年1月13日，中共中央组织部、教育部印发的《高等学校领导人员管理暂行办法》明确提出：高校“党委书记和校长应当符合社会主义政治家、教育家的标准”。职业院校的领导要具备把握办学方向的能力、营造发展环境的能力、引领事业发展的能力、创新运行机制的能力、实施科学管理的能力。要通过规范选拔任用、健全体制机制、加强自身修养、改进领导方式、严格监督考核等途径，不断提高职业院校各级领导干部办学治校能力。同时，要教育、引导、激励广大教职员工树立主人翁意识，关心、支持、参与学校治理，积极为学校治理能力提升献计献策。

（二）建设以大学章程为核心的制度体系，形成依法治校制度保障

2014年6月《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）提出：职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。只有建立起科学的工作制度、有效的激励制度和完善的约束制度，才能提高决策力和执行力。大学章程是一所学校的“宪法”，于大学外部法律关系而言，它是政府引导支持大学改革和发展的依据和边界，也是社会参与大学治理的载体；于大学内部法律关系而言，它是规范大学内部秩序的“组织法”[7]。无论是高职院校还是中职学校，都要建立健全一个于法周延，体现职业教育特色，以章程为核心的全面、系统、科学的制度体系，使学校各项工作都有章可循。在学校章程和规章制度建设中，要特别明确学校党委和校（院）长的责权，建立健全《党委会议议事规则》《校（院）长办公会议议事规则》和《党政联席会议议事规则》，正确处理好“党委领导”和“校长负责”的关系，正确处理好党委书记和校（院）长的关系，建立健全黨委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。坚持民主集中制原则，严格实行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策基本制度，凡“三重一大”决策事项，必须由党委会议集体研究决定。党委书记要主动协调好党委与校（院）长之间的关系，支持校（院）长开展工作。学校领导班子也应经常沟通情况，协调好工作。目前，多数职业院校按照教育部“2015年要在全国全面形成一校一章程新格局”的要求，制定了学校章程。但需要指出的是：章程建设是由章程创作、章程核准、章程实施、章程监督、章程修订五个紧密联系的环节构成的循环往复过程，“章程建设”并不因“章程创作”形成章程文本而停止，相反，大量的工作是章程文本形成之后的实施、监督和修订等环节。要通过依据章程这一“母法”，不断建立健全和完善学校各项规章制度，形成以章程为核心的制度体系，构建起依法办学治校的制度支撑，才能推进职业院校内部治理能力的提升。

（三）高度重视学术组织的作用，建立学术权力运行机制

伯顿·R·克拉克教授曾指出：“专业的和学者的专门知识是一种至关重要的和独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力。”[8]职业院校尤其是高等职业学校要正确处理行政权力和学术权力的关系，尊重学术权力，给学术权力应有的地位，发挥学术权力在学校内部治理中的作用。通过建立健全学术委员会等学术组织，建立起学术本位的“教授治学”管理体系和运行机制。要参照《高等学校学术委员会规程》（中华人民共和国教育部令第35号）依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。鉴于职业院校正高级以上专业技术职务的人员比较少，且个别特色专业甚至连副高级专业技术职务的人员都没有，可适当放宽对学术委员的职称要求。同时，鉴于职业院校与行业、企业联系广泛的特点和校企“双主体”合作育人的要求，职业院校学术委员会成员还应吸收行业、企业中具有高级专业技术职务的专家甚至是能工巧匠参加。另外，职业院校还可设立教学工作委员会、教学指导委员会、教授会和专业建设指导委员会等学术组织，以发挥其在学校学术治理方面的作用。

（四）完善以教代会为主体的民主监督机构，构建全方位监督体系

一是建立以教师为主体的教职工代表大会制度，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益，特别要采取激励措施调动教代会代表提案的积极性，鼓励教职工参与学校治理。二是建立以工会为主体的教职工权利救济机构和学生申诉委员会，畅通师生诉求表达渠道。三是建立学生代表大会，让学生参与学校民主管理和监督。将学生纳入学校共同治理的范畴，通过选举学生代表列席与学生自身利益相关的校务高层会议，鼓励学生为学校治理献计献策。四是建立学校领导联系系（部）、中层领导联系班级、教职员工联系学生制度，经常深入系（部）、班级、学生宿舍，与师生谈心交流，广泛听取师生的意见和建议，解决师生反映的问题。五是充分发挥纪检、监察、审计、信访在廉政风险防范中的作用，加强对重点领域、重点岗位和关键环节的监督检查；拓展内审范围，强化审计后整改，加强内部控制；重视信访工作，及时处理信访件，做到“件件有着落，事事有回音”。六是加大党务、校务公开力度，扩大公开内容和范围，主动接受师生和社会的监督。

（五）搭建政、行、企、研等多方合作办学平台，构建外部参与学校内部治理机制

现代职业院校是一个开放型系统，具有耗散结构的特性，在其办学进程中，其内部治理与外部治理必须协调，通过与系统外进行能量交换来增加办学活力。现代职业院校治理结构必须保持系统的开放性，优化治理结构，完善治理功能，提高治理绩效，才能提高治理水平[9]。因此，职业院校必须主动打破学校内部自我决策的传统治理模式，积极搭建政府、行业、企业、科研院所、校友、社区、家长等多方参与学校决策和管理的开放平台，以提升内部治理能力。一是职业院校尤其是高职院校要按照《普通高等学校理事会规程（试行）》（中华人民共和国教育部令第37号），建立学校理事会制度。理事会由办学相关代表参加，是支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台，在学校治理中具有重要作用。二是建立紧密型职业教育集团，发挥集团化办学优势。开展集团化办学是提升职业院校治理能力，完善职业院校治理结构的有效途径。职业院校要积极牵头建立或参与职业教育集团，鼓励国内外职业院校、行业、企业、科研院所和其他社会组织等各方力量加入职业教育集团，让这些外部利益相关者参与职业院校内部治理，以促进职业院校内部治理能力提升。三是通过建立校友会、社区居民委员会、学生家长委员会等组织，发挥校友、居民和家长在学校内部治理中的作用。四是引入第三方评价，建立学校自我评价与社会第三方评价相结合的教学质量综合评价体系，客观、真实地评价学校教学效果，促进教学改革，建立奖惩机制和快速反馈机制，及时将评价信息提供给决策者和执行者，促进教学改革和内部治理能力提升。

参考文献：

[1]Commission on Global Governance. Our Global Neigh-borhood：The Report of the Commission on Global Governance[R].Oxford University Press，1995：2.

[2]蓋馥.现代职业院校治理结构优化的策略探索[J].辽宁高职学报，2015（5）：4-6.

[3]马力.职业学校内部治理改革探索[J].新西部（理论版），2014（24）：124.

[4]于锦绣，周俊.以质量提升为目标的中职学校内部治理结构建构分析[J].职业技术教育，2015（30）：44.

[5]杨建国，刘晓波，朱小蓉.高等职业院校内部治理结构研究[J].当代职业教育，2012（10）：4.

[6]杜志淳.我国现代大学内部治理结构的改革与完善[J].法学教育研究，2015（1）：44.

[7]黄汉升.深化校内管理综合改革完善大学内部治理结构[J].世界教育信息，2014（4）：57-59.

[8][美]伯顿·R·克拉克.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].杭州：杭州大学出版社，1994.121.

[9]王维华.基于开放型办学的现代职业院校治理结构研究[J].经济研究导刊，2014（25）：232-233.

责任编辑 宋庆梅