权力清单制度的发展历程

王嵩

【摘要】任何事情都是历史的与具体的统一。从权力清单的发展历程可以更加有助于认识权力清单，目前国内对权力清单的发展历史各有不同的见解，本文从“行政执法责任制”追溯权力清单的发展历史，对权力清单的发展历史划分为三个阶段：行政执法责任制阶段；监督制约阶段；全面公开清单阶段。

【关键词】“行政执法责任制”；权力清单制度

一、“行政执法责任制”的追本溯源（1999年——2005年）

全国第一份权力清单出现在河北省邯郸市，但是这不能成为研究权力清单发展历程的起点。根据“河北省在行政执法责任制的基础上，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务流程”可以认识到，邯郸市的权力清单是在行政执法责任制的基础之上发布的，因此从“行政执法责任制”来研究权力清单的发展历程更具有客观性。

顺着“行政执法责任制”顺藤摸瓜发现，2005年国务院出台了《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：“为贯彻落实《全民推进依法行政实施纲要》有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，这些词汇与后续颁布权力清单的概念十分的相似，可以看出这就是权力清单的雏形。这个《意见》也是为了贯彻《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）的实施。

国务院在2004年发布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要》。在这份《纲要》中提到了：“1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化执法监督，推进依法行政。”从这里可以看出，本《意见》是根据1999年的《决定》而来的，它们是一脉相承、环环紧扣的。

1999年，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《决定》）。顺着行政执法责任制追寻到这里，也是为了更加客观的认识权力清单制度。《决定》指出：“党的十五大提出：‘依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”这里就应该是权力清单的源泉了，至于说是以前国家提到依法治国的策略，那也算是权力清单发迹的启蒙了。

通过以上论述可以看出，先开始是《决定》，然后是《纲要》，最后是《意见》。而这三个词语有着紧密的联系，它们之间也有一定的逻辑可循。这三个词遵循着由宏观主旨到微观细节的变化趋势，决定最为宏观，而意见最为详细。这就说明，行政执法责任制也越来越清晰。

由此可以看出，权力清单的法制性质从1999年贯彻到2017年，这不会是终点，以后还要坚定不移的贯彻下去。那么未来在权力清单发展中，它的性质可能会有变化。但是始终不变的是，它的法制性会伴随着权力清单制度的发展。这种法制性质或者体现出他们的公开运行，或者体现出他们的制约权力。这在以后的实践中会审时度势地体现出不同的效用。

二、监督制约意义上的权力清单制度（2005年——2013年）

为了加强对县委特别是县委书记的制约和监督，2009年3月，中纪委、中央组织部选取河北省成安县、江苏省睢宁县、四川省成都市武侯区等三个县（区）开展县委权力公开透明运行试点。选取的这三个地方也是具有深刻考虑的，这三个试点县级单位分别位于我国的东、中、西部地区。我国各地区发展水平参差不齐，东、中、西呈现出阶梯形状的发展特点。因此选取这三个地区符合我国的基本国情，可以更加全面的检验权力清单在我国各个地区的发展状况。

成安县隶属于河北省邯郸市，选择邯郸下属的县市可以更好的发挥邯郸市对所属县市的指导作用和引领作用。

选择四川省成都市武侯区也具有特殊意义，不仅由于四川省已经公布过权力清单，更是由于中国特有的行政区划，虽然武侯区与成安县属于同一级别，但是武侯区属于城市中心，整体发展较好，而成安县大部分地区属于农业，因此这样更加全面的实践权力清单。

选择睢宁县为试点是因为睢宁县的问题比较多，例如睢宁县被冠名“人民来信之乡”、“省重点扶持县”、“省达小康特别困难县”、“省信访重点管理县”等等。这就说明睢宁县问题较多、干群矛盾冲突严重、政府公信力较差等。这些问题归结起来就是：政府的权力没有公开透明运行，就容易产生误会，就谈不上权力的制约。

以上三个试点县都在权力的制约与监督方面取得了一定的成就。这些成就是有助于政府的良好运行，无论这个成就大小，都是一种进步。随着清单制度的不断完善，因清单体现出的性质能更加凸显其作用。虽然这次的试点活动与权力清单在形式上有很大的区别，但是这毕竟是权力清单在早期的一次有益探索，它是需要反复的实践与验证。

三、权力清单制度的正式问世

党的十八届三中全会公告指出：“推进地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”至此，权力清单作为一种制度开始出现，同时权力清单制度引起了广泛的关注。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》）明确了权力清单的目标，即“将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单的形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督”。权力清单制度的目标也可以理解为权力清单的概念，也就是权力清单制度到底是一种怎样的制度，这也是官方第一次对权力清单制度概念的定义。《意见》同时指出：“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布。这是权力清单制度全面铺开的标志。

参考文献：

[1]河北省人民政府办公厅关于推进行政执法责任制的实施意见（2005年9月14日）

[2]国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见（2005年7月9日）

[3]國务院关于印发全全面推进依法行政实施纲要的通知（2004年4月20日）

[4]国务院关于全面推进依法行政的决定（1999年11月8日）

[5]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报（2014年10月24日）

[6]2014年政府工作报告

[7]2015年政府工作报告

[8]2016年政府工作报告