新形势下中国农业开放现状与挑战分析

王兴华(1.山西农业大学 经济管理学院，山西 太谷 030801；2.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083)

新形势下中国农业开放现状与挑战分析

王兴华1,2
(1.山西农业大学 经济管理学院，山西 太谷 030801；2.中国农业大学 经济管理学院，北京 100083)

当前，中国经济发展进入新常态，国际国内环境更趋多变复杂。面对国际农产品市场不稳定、技术风险不断累积、涉农企业缺乏国际视野、政策体系不完善、高水平区域投资促进和沟通协调机制缺乏等问题，如何借力“一带一路”倡议，落实好农业“走出去、引进来”，如何利用好“两种资源、两种市场”，成为学者与政策机构研究的重点。根据国际投资理论的相关原理，采用历年中国对外农业投资及利用外资宏观统计数据，综合进行定量与定性分析。研究表明：中国对外农业投资规模低水平但稳步扩大、投资区域相对集中度高、投资主体实力偏低、投资政策支持体系不完善。对外资利用而言，则表现出增长趋势明显、产业链布局完整、外资来源地区结构失衡。针对上述分析，从农产品国际竞争力、农业科技合作、自由贸易区网络建设、支持政策体系完善、投资制度促进等方面，提出政策建议以有利于农业形成对外更加开放的局面。

农业；开放；现状；挑战

当前，中国经济发展进入新常态，农业*在我国，广义的农业包括种植业、林业、畜牧业、渔业和农林牧渔服务业。狭义的农业专指种植业。鉴于数据可得性和研究视角，本文讨论的农业为广义农业。文中若无特别说明，农业均指广义农业。资料来源：国家统计局2003年制定的《国家产业划分规定》(国统字[2003]14号)。发展面临新形势。国际农产品市场不确定性持续加大，发达国家对国际农产品市场的控制和全球农业资源的争夺愈加激烈。同时，中国国内则面临着淡水资源紧缺、人均耕地面积不足等农业资源硬性约束及生态环境污染等诸多问题和挑战[1]。面对严峻的形势，实施农业“走出去”、“引进来”战略是新时期中国抓住历史机遇做出的重大决策，对于拓展中国农业的发展空间，有效保障粮食安全，打破发达国家对全球农业垄断控制格局，贏得农业资源全球化配置的自主权和话语权具有重大战略意义。[2]同样，国家战略层面对于中国农业“走出去，引进来”实施彰显出更大的决心。2013年12月中央经济工作会议提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新型国家粮食安全战略。2014年中央1号文件进一步强调，“要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全”；“更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给，全面提升统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力和水平”；“在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展”。2014年12月中央农村工作会议上提出，善于用好“两个市场、两种资源”，适当增加进口和加快农业走出去步伐，把握好进口规模和节奏。2015年1月中央一号文件再次强调，“提高统筹利用国际国内两个市场两种资源的能力。加强农产品进出口调控，积极支持优势农产品出口，把握好农产品进口规模、节奏。”

在这一战略大背景下，加速推进中国对外农业投资条件日渐成熟，其紧迫性和必要性日益凸显。通过构建双边、多边和区域的经济合作机制，实现与“一带一路”沿线国家农业资源互补、产能合作、市场互惠和发展共赢。在这种新形势下，中国农业开放的重点是要实现“引进来”到“走出去”的转变，实现传统优势农产品直接贸易向对外农业投资与合作的转变，积极参与全球农业治理，构建持续稳定的全球农产品供应网络，保障国家粮食安全。本研究主要从对外农业直接投资视角对中国农业开放进行系统梳理，探讨现阶段如何以更加积极、主动的姿态扎实推进中国农业开放格局。

一、中国对外农业投资现状

(一)对外投资规模逐步扩大、行业比重偏低

中国对外农业直接投资规模明显偏小。近几年，中国加大了农业“走出去”的步伐，利用国外农业资源驶入快车道。对外农业直接投资从2004年的2.88亿美元增长到2015年的25.72亿美元，增长近9倍(见表1)。

表1 中国对外农业直接投资净额及比重(单位：亿美元；%)

资料来源：《中国统计年鉴》(2005-2016)。

注：比重=中国对外农业直接投资净额/中国对外直接投资净额。

对外农业投资占中国对外直接投资流量比重呈波动增长趋势。尤其是2005年以后，中国对外农业直接投资流量比重以超过40%的速度加快增长。受金融危机影响，该比重由2007年的1.03%下降至2008年的阶段最低值0.31%，2011年恢复至2006年水平，此后持续性增长至2015年的1.77%。但总体而言，该比重不足2.00%，对外农业直接投资规模仍然较小。

中国对外农业投资起点低，与其他行业相比仍处于弱势地位，与农业的战略地位不相匹配。在中国对外直接投资所有行业中仅高于文化、体育和娱乐业以及住宿和餐饮业(见图1)。

图1 2015年末中国对外直接投资存量行业分布(单位：亿美元) 数据来源：商务部《2015年度中国对外直接投资统计公报》。

(二)对外投资区域相对集中度较高

国际形势日趋复杂、多变，中国政府积极推动“一带一路”建设，稳步开展国际产能合作，不断完善“走出去”工作体系，中国企业融入经济全球化步伐加快。2015年，中国对外直接投资实现历史性突破，流量首次位列全球第二位，并超过同期吸引外资水平，首次实现双向直接投资项下的资本净输出。截止2015年底，中国对外农业直接投资已覆盖全球80余国家和地区，投资覆盖率超33.00%。但与中国79.00%的对外直接投资地区覆盖率相比仍有较大差距。*此数据根据《中国对外农业投资合作报告2015》计算。

中国对外农业投资区域主要集中在亚非发展中国家和大洋洲国家，欧美等发达国家相对涉及较少。东盟地区、俄罗斯以及部分非洲国家是中国对外农业投资热点地区。投资区域在地理上表现出集聚性。2015年，中国对外农业投资流量25.72亿美元，其中对亚非发展中国家农业投资占比超45%，欧洲近30%，北美近4%。

其中，中国对美农业投资份额在中国对美直接投资中所占的份额较低、规模有限。2015年，中国对美农业直接投资净额0.87亿美元，占中国对外农业投资净额的3.38%。而同期，中国对香港、东盟、欧盟、澳大利亚及俄罗斯直接农业投资占比高达24.46%、19.60%、15.98%、7.19%、13.49%，存在相当的差距(见表2)。

表2 中国对外农业直接投资净额及比重(单位：亿美元；%)

资料来源：《中国对外直接投资统计公报2011-2015》。

注：占比=中国对该国农业直接投资净额/中国对该国直接投资净额。

随着中国“一带一路”倡议的不断推进，与沿线国家的农业合作、投资、贸易广度和深度均有所提高。其中，作为投资重点的中南半岛国家：越南、老挝、柬埔寨、缅甸，对于当地农民就业、农民收入提高、农业技术传播和农业生产促进等方面起到了积极的作用。这也对实现东盟粮食安全、农业可持续发展发挥重要的作用。

(三)与发达国家对外投资主体差距明显

企业作为发达国家与发展中国家对外农业投资、合作的主体，承担着重要的实际推动的角色。相比较而言，发达国家境外农业投资的企业以大型农业共跨国公司为主体，而中国当前农业“走出去”的企业主要以中小企业为主，据统计，发达国家对外平均项目投资额为600万美元，发展中国家约为260万美元，而目前中国在境外投资农业的，大多为中小企业，平均投资额仅为100万美元。[3]据《中国对外农业投资报告2014》，2013年新增投资261家企业，其中大多数企业投资规模偏小，投资额在500万美元以下的有206家，占到新增比例近80%。

从投资方式看，跨国公司等国际巨头凭借其雄厚的资本与经验优势，实现从种子、饲料、化肥等生产经营、品牌管理、流通渠道等全产业链经营，占据市场各环节绝对优势。以四大粮商为例，其在农产品领域拥有完整产业链，在投资目的国市场形成一定规模后，可利用资本优势破坏目的国原有的经营链条，使该国原有的粮食体系变为依附于四大粮商的环节之一。

再者，“走出去”的中小型农业企业主要以租地、买地、种植、加工业务为主，部分大型企业则进入布局境外农业的仓储、物流、贸易的起步阶段。发达国家农业跨国公司在境外农业合作中，非常注重本土文化，履行社会责任，能够与目的国建立良好的经贸合作关系。而中国农业“走出去”的企业国际化经营经验缺乏，社会责任缺失，加上盲目的跑马圈地，容易引起合作国和当地民众的反感。

表3 对外农业投资与合作的中外比较

资料来源：作者搜集整理。

(四)政策支持体系尚不完备

发达国家对农业跨国公司构建了比较完善的海外农业投资支持体系，主要包括完善投资环境、金融和保险支持、提供农业海外投资信息服务等。日本为有效支持海外农业投资模式，以农林水产省、外务省等政府部门为主导，联合其他金融组织机构，全面深入研究建立官民一体的农业海外投资模式，建立综合支援服务窗口，主动同具有海外农业投资意愿和投资资格的企业加强沟通，为其提供必要的投资信息、保险和资金服务支持，并加强本国企业同投资目的国间的合作关系。

作为世界上最大的农产品需求国，中国的境外农业投资极易引起国际社会的关注。因此，在实施境外农业投资与战略合作过程中，处理好境外农业投资与国际合作的关系意义重大。解决的关键在于利用中国农业发展的经验帮助发展中国家增强粮食生产与供给能力，解决其粮食安全问题。然而，中国农业国际合作仍停留在技术援助层面，尚未形成全面的知识共享机制，也缺乏与发达国家开展新型农业国际合作的战略构架和支撑体系。

二、中国农业利用外国投资现状分析

(一)增长趋势明显，总体规模偏小

加入WTO以来，中国鼓励外资在农业综合开发、农产品加工流通、农业科技研发等多个领域开展合作，这对推动中国现代农业发展、促进农业供给侧结构改革、实现农产品质量安全管理、深化农业科技交流与合作将发挥积极作用。[4]农业利用外资从单一的受援、引资到多边渠道的援助、贷款、合资、合作、独资，利用外资方式不断多样化。1997年至2000年，中国农业实际利用外国直接投资金额呈上升趋势，但总量徘徊在6亿美元上下，规模偏小。2002年，中国农业实际利用外国直接投资额首超10亿美元，2005年和2006年水平有所下降，但随即反弹回升，于2012年达到了历史最高值20.62亿美元，占中国利用外国直接投资的1.85%(见表4)。2013年至2015年，中国农业实际利用外商直接投资绝对数与相对数则均呈现下降趋势。农业利用外资规模偏小的趋势尚未改变。

(二)外资布局农业全产业链

20世纪90年代以来，尤其是加入WTO以后，随着中国对外农业开放步伐的加快，外商投资的领域也在不断拓宽。[5]2015年4月10日开始实施《外商投资产业指导目录(2015年修订)》，较2011年修订版本，更多农、林、牧、渔业投资项目被移出负面清单(见表5)。上海自贸区的设立也为中国政府放宽外商在自贸区的农产品分配上的投资限制提供了很好的平台和试点。2015年2月1日发布的“一号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》更是首次写入“加强转基因科学普及”。[6]

表4 中国农业实际利用外商直接投资及比重(单位：亿美元；%)

数据来源：《中国统计年鉴》(1998-2016)。

注：比重=中国农业实际利用外国直接投资金额/中国实际利用外国直接投资金额。

除农作物新品种选育、种子生产等限制与禁止外商投资的农业领域外，外商投资几乎涵盖了中国农业产业链的所有环节，包括农药、化肥、种子、农业机械等农业生产投入要素的生产和研发、农产品精深加工、农业生产资料和农产品的批发业、零售业、农村金融和农业保险等。从产业链条看，跨国公司对农业上游产业的投资表现出浓厚兴趣。农业下游产业吸引FDI流入成绩更加突出，更受跨国公司青睐。

(三)外商投资来源地区结构失衡

中国农业利用FDI来源地区构成显示，来自亚洲国家(地区)的外资数量占据了绝大部分，欧美国家投资所占比重较低。2015年，前五位中国农业利用外资来源地为中国香港、中国台湾、新加坡、瑞典和卢森堡(见表6)。这一地区结构比例在长期内将保持相对稳定态势。而作为世界第一大经济体的美国，其2015年对发展中经济体直接投资中，墨西哥位列第一，巴西次之，中国排第三位。而且，其对华直接投资只占其海外直接投资的2%，这个比重与中国作为吸收外资全球第二的国家极不相称。随着“一带一路”倡议建设成效日渐显现，中国与沿线国家间的国际产能合作步伐加快，高铁、核电等中国装备走出去取得突破性进展。[7]农业合作面对重要的机遇期，统筹利用国际国内两个市场两种资源的步伐同样有所加快。[8]这对于保障全球及区域粮食安全，推进中国农业供给侧结构性改革具有重要意义。

表5 农业限制与禁止外商投资产业目录

资料来源：作者整理所得。

表6 2015年农业外商投资来源地分布(单位：个，亿美元，%)

资料来源：商务部外资统计。

三、中国农业开放面临的挑战

(一)农产品比较优势不显著，技术风险不断累积

中国农业现代化水平低、农业结构分化、农产品成本上升，农业比较利益持续下降，主要农产品出现国内外价格倒挂。农业开放可能导致部分农产品过度进口，挤压国内生产，损害农民及相关产业利益。

中国农业知识产权保护的法制体系不完善，由此对外农业开放过程中面临的技术风险更加严峻。与此同时，随着全球范围知识产权保护力度不断加大，国际条约保护范围和保护水平则不断提升。[9]发达国家在全球大力推行知识产权保护，并作为其强有力的国际经济竞争手段。同样，农业知识产权的国际保护在很大程度上也服务于发达国家农业全球化战略布局，以实现对农业资源及相关产业的掌控与国家利益的全球拓展。然而，由于农业知识产权及科技研发固有的劣势，发展中国家农业相关利益受到诸多威胁和挑战。随着农业开放战略定位与农业开放持续推进，农业生产国际竞争日趋激烈。鉴于此，若不加强农业领域的知识产权保护，将会使中国农业在国际竞争中处于极其被动的地位。[10]孟山都、陶氏杜邦等跨国公司在生物技术等多领域处于垄断地位，包括中国在内的发展中国家的生物育种等专利权极易受其控制。再者，转基因等生物技术的全球扩散可能带来对生态环境的巨大破坏。中国防范农业开放技术风险的能力有待进一步加强。

(二)国内外农产品市场稳定难度加大

受全球极端气候影响，国际农产品市场供给波动性进一步加剧。农产品“能源化”、“金融化”属性趋强，全球粮食供求格局和农产品价格更增不稳定性。[11-12]在开放条件下，国内外农产品市场加快融合、渗透，国际农产品价格波动对国内市场的传导机制更加复杂，这对国际市场风险管理的要求越来越高。与此不相适应的却是，中国在构建持续稳定的农产品全球供应链的过程中，尚未形成控制粮源主导力，在相关农产品主产国和产地缺乏仓储、物流、港口、码头等设施建设。[13]中国农业合作多以农产品直接贸易为主，这极易受到国际市场价格波动的冲击，风险防范能力薄弱。同样，国内农产品期货市场等金融风险管理工具不健全、市场发育不成熟，尚未形成防范国际农产品市场风险的有效机制。[14]

(三)中国涉农企业缺乏国际视野和经营能力，政策支持体系不健全

全球农业经营控制权更趋集中，国际化市场和国际资源的利用难度加大。发达国家农业跨国公对全球农业资源的掌控与竞争更趋激烈。而中国涉外农业企业与跨国经营相比存在管理经验不足[15]、风险预警机制缺失、国际化人才匮乏、投资规模偏小、投资能力较弱、盲目投资等劣势[16]。加之，中国尚未形成支持、引导企业走出去的完整政策体系。这都不利于境外投资企业有效发挥行业自律、项目协调、应对贸易纠纷、抵御海外风险，从而导致境外农业投资与合作企业各自为战，或者在热点地区、热点项目上一拥而上、恶性竞争。[17]部分企业不能积极融入当地的文化和社会环境，企业履行社会责任意识差，不注重招聘当地员工，忽视农业资源的可持续发展和环境保护，与当地社区缺乏交流等，极易引发当地的争议和不满情绪。[18]这些都需引起企业的高度重视，也对国家制定、完善相关服务和支持政策提出迫切要求。

(四)缺乏高水平区域投资促进和沟通协调机制

中国主要农业开放面对的经济体发展水平参差不齐，地缘政治复杂，制度和政策延续性差，经济发展需求不同，难以形成区域层面的高水平经济一体化建设。同时，缺乏本地区具有一定代表性的多边自贸安排和高水平的农业投资促进及沟通协调机制。[19]虽然中国目前积极推进双边及多边区域自贸协定建设，其中对于投资、经济合作、市场准入等相关条款均做出相关规定，但是鉴于谈判双方实际经济发展不均衡及签署、生效时间、自贸区建设水平不高等多方面限制，投资自由化与贸易便利化程度均有待提升，不能有效满足当前农业投资促进和保护的需求。[20]

四、中国农业开放政策措施选择

(一)提升农产品技术含量，深化农业科技合作

全面提升农产品加工技术含量，打造中国农产品国际竞争力。完善知识产权保护法制体系建设，培养专业技术人才，继续深化农业科技交流与合作。寻求与发达国家合作共识，重点选择在农业现代化进程中面临的新课题，通过共同建设科技示范中心或实验室为依托，相互学习、引进对方先进技术，加强信息和资源共享[21]，共同探索解决所遇重大农业课题最为可行的解决方案，包括通过现有研究与交流项目，促进国家和地区间农业科技整体实力共同提升，共同把握农业领域科技制高点。

(二)积极参与、推动自贸谈判，改善农业国际贸易环境

积极参与国际农业规则制定，维护发展环境和国家利益，是对外农业开放的重要方面。中国正全面参与世贸组织多哈回合谈判，积极推动并建立公平、合理的国际农业贸易规则。在WTO多边协议谈判困难重重的背景下，中国根据农业的资源禀赋与比较优势特征，积极促进与周边国家和地区实现农产品贸易自由化。[22]目前中国已经和东盟、智利、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛以及瑞士、韩国、澳大利亚、中国港澳签订了共14份双边或区域自由贸易协定(Free Trade Agreement，简称FTA)，中国农业国际贸易环境得到改善。

(三)加强农业开放支持政策体系构建与沟通

积极推进对外农业管理体制改革，设立农业政策工作组，加强农业开放支持政策和农村发展相关政策法规的研究、沟通，建立国家对外农业投资补贴制度[23]，增进相关法律法规政策、执行体制、国情和农业产业特点的理解，增强对相关法律法规和政策的学习和借鉴。

(四)加强国际协调与沟通，推进投资促进制度建设

加强与邻近国家多元化农业交流、沟通与合作，建立和完善政府间双多边常态化联合工作机制，提高战略互信，推动投资促进合作。[24]推进各类非政府间农业技术培训、农业职业教育、农业传统文化等领域的交流，促进民心相通、相融，营造良好的投资氛围。

加快商签、升级双多边自贸协定，加快构建自贸区网络，深化投资促进和权益保护条款[25]，推动企业投资合作，支持研发和技术示范，推进高水平自由化规则，提升农业贸易和投资自由化水平。

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(编辑：武云侠)

Current situation and challenges of agricultural opening-up under the new situation in China

Wang Xinghua1,2

(1．CollegeofEconomicsandManagement，ShanxiAgricultureUniversity，Taigu030801,China；2.CollegeofEconomicsandManagement，ChinaAgricultureUniversity，Beijing100083,China)

At present, China's economic development has entered into a stage of the new normal, and international and domestic environment becomes more complex. With such problems as unstable international agricultural products market, continued accumulation of technical risks, agricultural enterprises' lack of international perspective, imperfect policy system and shortage of high-level regional investment promotion and communication mechanism, how to take the Belt and Road initiative, implement agricultural going-global and bringing-in strategy and how to use domestic and international resources and markets become the focus of researchers and policy makers. According to the principle of international investment theory, this paper uses the macro statistics data of China's investment in foreign agriculture and foreign direct investment in domestic agriculture, and makes a comprehensive quantitative and qualitative analysis. The results show that China's investment in foreign agriculture has been low but steadily expanding, the investment are concentrated in some regions, the investment organizations are low in strength, and the investment policy support system is imperfect. For the use of foreign direct investment, it shows a clear trend of growth, the integrity of the industrial chain layout, and regional structural imbalance of foreign direct investment. Based on the above analysis, it puts forward policy suggestions in favor of the formation of a more open agricultural situation from the international competitiveness of agricultural products, agricultural scientific and technological cooperation, network construction of free trade agreement, support policy system implementation, and investment mechanism.

Agriculture; Opening up; Current situation; Challenges

2017-01-21

王兴华(1983-)，男(汉)，山西大同人，讲师，博士研究生，主要从事农产品贸易、农业经济理论与政策方面的研究。

山西省高等学校人文社会科学重点研究基地项目(2015313)；中国博士后科学基金面上资助项目(2015M571198)；山西农业大学哲学社会科学创新基金(zxsk-1402)

F327

A

1671-816X(2017)06-0035-07