社会稳定性风险评估机制研究

扈剑晖

[摘 要] 社会风险防范体系是现代国家治理体系的重要组成部分。公共项目是政府行为的重要领域，也是群体事件的高发区域。通过分析了国际金融组织对公共项目设立的风险防范体系的经验，进而将国内初步建立的社会稳定风险评估体系与其进行对比，认为目前内资公共项目只初步建立了社会稳定风险的识别和评估体系，应进一步借鉴国际金融组织的经验，建立起风险监测的过程管理以及公众参与的风险防范机制。并针对目前社会稳定风险评估体系的问题提出了建设路径建议，为健全和完善公共项目的社会风险防范机制提供了建设思路。

[关键词] 公共项目；社会稳定风险；风险防范；监测；公众参与

[中图分类号] F740 [文献标识码] A

[文章编号] 1009-6043（2017）06-0001-03

Abstract： The social risk prevention system is an important part of modern governance system. Public project is an important field of government behavior and also is the high incidence area of mass incidents. Analyzing the risk prevention system experience of international financial organizations on the public project， comparing with preliminarily established domestic social stability risk assessment system， it is found that the current domestic public project is only a preliminary established social stability risk identification and evaluation system. The government should further draw on the experience of the international financial organizations， establish a risk monitoring process management and risk prevention mechanism of public participation and put forward the suggestions， so as to improve and perfect the social risk prevention mechanism of public project.

Key words： public project， social stability risk， risk prevention， monitoring， public participation

近年来，重大工程项目、重大改革及重大事项引发的大规模公众不满是导致社会不稳定的重要原因。中国仍处于城镇化进程中，大型公共建设项目（以下简称为公共项目）是政府行为的重要领域，也是目前群体性事件的高发领域。为了预防和化解由于重大工程引发社会不稳定的风险，中央和各级地方政府都在探索社会稳定风险的防范机制的建设。目前已初步建立重大工程的社会稳定风险评估体系，重大的工程都需要进行社会稳定风险评估。但是从实践的情况看，目前社会稳定风险评估的内容、评估的方法以及管理体系均在探索过程中。与此同时，中国在积极地申请国际金融机构的贷款参与公共项目的建设，而国际金融组织在项目社会风险的评估和防范上已经积累了多年的理论研究和实践经验，对国内建立社会风险防范和管理机制具有借鉴价值。

一、国际金融组织社会风险防范机制的經验

由于工业化和城市化的发展，各国不同程度地面临环境和社会的挑战。各个国际金融组织为了应对这些挑战，降低主权贷款项目运营的风险，在项目贷款立项前会围绕着环境可持续增长（Environmentally Sustainable Growth，ESG）和社会包容性增长（Inclusive Economic Growth，IG）进行环境和社会风险评估，形成了一整套在政策体系、评估框架和评估应用三方面都较完整的环境和社会风险防范机制。

（一）政策体系

国际金融组织的社会风险防范政策体系被称为“安全保障政策”（Safeguard Policy）。表1展示的是代表性的国际金融组织的安全保障（以下简称安保）政策体系。其中，泛美开发银行（Inter- American Development Bank）的保障政策分散在几个行业的政策中1，因此对比之下，亚洲开发银行与世界银行的安全保障政策体系相对比较系统和完整。而目前亚行和世行的安保政策也是其他国际金融组织制定安保政策的重要参考，如国际金融公司（International Finance Corporation）的安保政策是以世界银行1998年的保障政策为基础调整而来。

从国际金融组织的保障政策体系涉及的内容可以看出，其安保体系建立的目的是为了避免、减少或是缓解项目对环境和社会的负面影响。尤其关注在项目实施过程中，受影响或是被边缘化的人群（尤其是非自愿移民和原住民）在环境和社会方面权益的保护。

（二）评估框架

各国际金融组织的安保政策体系虽然在政策构成形式上有一定区别，但其目的都是评估因项目实施，受影响人在生活环境以及经济和社会权利可能会受到的影响和受影响的程度。因此，各安保政策体系都是围绕环境、非自愿移民及原住民三个方面建立核心安保政策。从表1可以看出亚洲开发银行的安保政策体系形式上更为紧凑，本文就以亚行为例说明国际金融组织在项目前期对环境、非自愿移民及原住民的安保评估框架（如表2示）。

1.基底调查。基底调查就是在项目准备阶段对用于评估的指标进行基准点的调查。基底调查描述和记录项目区在项目实施前的環境、经济、社会、文化等情况。一方面帮助识别由于项目实施而可能存在的风险，另一方面为项目实施过程中上述方面发生的变化提供对比的基准，有助于监测实施过程中风险点的变化情况，为评估提供客观的信息参考。

2.影响评价。由于项目实施，可能导致项目区的环境和社会等方面发生变化，而这些变化有可能影响项目区群众的生产和生活方式，如征地及安置的结果可能不但使农民搬离了原来熟悉的居住地，有可能改变以往的居住方式（平房居住变为楼房居住），甚至是经济生产方式都发生改变（如原来以种地为主，失地后成为城市务工者），这些问题很可能导致经济、社会和环境风险。而影响评价的目的，就是围绕着受影响群众的经济社会权利，对可能产生的风险进行识别，并确定风险等级，为决策者的方案选择提供决策依据。

3.减缓措施。减缓措施一般包括风险防范、权益保障和机制安排三两个方面的内容。在风险防范上，针对导致这些风险发生的因素制定防范措施；权益保障则是以不低于受影响群众项目实施前的生活水平作为参照，制定相应的补偿政策，减轻项目区群众因项目实施而遭受到的经济和社会权益的损失，从权益保障上防范环境和社会风险的发生；机制安排则是对减缓措施的执行和监督机构，以及政策执行保障措施进行了规定，使减缓措施的执行有制度和机构上的保障。

4.公众参与机制。信息沟通不畅会增大风险发生的概率。因此，在亚行的安保政策的评估框架中都需要设计和建立公众了解信息、参与表达意见、以及在有争议时公众的申诉渠道。在制度和机构上保障从项目的准备到项目完成的整个项目周期过程中，受影响人能够参与到项目的协商中，使其有机会参与对自己的权益保护，降低群体性事件发生的风险。

（三）评估应用

国际金融组织在项目预评估阶段的环境与社会影响评价的结果将主要应用于项目方案的选择和风险监测中。

1.项目方案的选择。不同的项目方案引发的环境和社会风险可能不同。通过环境与社会状况的基底调查，可以对比不同方案下项目范围内的环境、经济、文化的基本情况。国际金融组织项目通过评估不同实施方案下的环境及社会风险，来选择可平衡实现环境可持续性和经济包容性增长的方案，有助于在项目实施前开展有效的风险防范行动。

2.风险的监测与管理。项目准备期的风险评估结果还将应用于项目实施过程中的管理。国际金融组织的安全保障管理机制是以结果导向的监测与评价管理体系。在项目预评估的风险评价报告中，同时会确定相应风险的监测机制和管理机制，监测机构将根据基底调查的框架，对风险点进行定期监测，出具监测报告（如环境监测报告、移民外部监测报告等），对风险管理提出意见和建议。风险管理机构（一般是项目实施方）在参考风险监测机构意见下，实施风险减缓的措施。

二、国内社会稳定风险评估实践的现状及问题分析

国内公共项目的风险评估与管理体系正在逐步完善中。2012年国家发改委印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号），属于重大固定资产投资的公共项目除了进行工程可行性评估和环境评估之外，还需要进行社会稳定风险评估，初步形成了在项目准备阶段进行工程技术、环境风险和社会风险评估结合的风险评估体系（详见表3）。

目前内资公共项目的社会稳定风险防范机制存在以下三点不足：

1.风险防范流程仍不完整。国际金融组织的社会风险防范机制从项目的准备到项目完工的整个过程，形成“风险评估-风险监测-化解措施执行”的风险管理流程。在项目准备过程中识别并评估可能出现的风险，并制定相应的风险缓解措施。在项目实施过程中聘请第三方评估机构，依照监测计划定期对风险点进行监测，并同时评估相应的风险缓解措施是否执行、执行后是否对风险起到了缓解作用。如果风险缓解措施执行了但是没有达到缓解目的，则分析原因并提出相应的缓解措施。由此形成了以风险监测与管理来实现风险防范目标的社会风险防范机制。

对比国际金融组织的机制设计，内资项目的风险防范流程设计仍不完整。现有的机制只是在项目准备期时，对项目可能出现的风险进行评估并提出风险化解措施。但在项目实施过程中，并未建立有效的机制对所识别的风险点进行监测和管理。因此，难以从机制上保障风险减缓措施的实施，风险防范的作用降低。

2.公众参与机制并不健全。国际金融组织的社会风险防范机制能达到风险防范的效果的重要原因之一是具有完整的公众参与机制。从表2所示的亚行安保评估框架的内容可以看到，环境、非自愿移民和原住民三大安保领域的评估都必须包括对信息公开、公众协商和参与、以及公众申诉渠道的机制设计，保证受项目影响的群众从项目准备到完工都能通过有效的途径来了解项目的情况，同时表达自己的意见。公众参与机制是国际金融组织风险监测与管理体系的重要组成部分，保障了风险减缓措施实施的效果。

对比国际金融组织在公众参与机制上的设计，内资项目显示出此项机制设计的不健全。工程可行性评估和环境评估更偏向于技术层面的评估，因此2012年开始建立并实施社会稳定风险评估体系，用于弥补社会风险评估的不足。目前国家发改委和各地方政府颁布的社会稳定风险评估管理办法中都明确地规定，风险评估是通过对受项目影响个人或组织，地方政府相关部门，以及媒体的态度、意见和诉求的调查，对风险进行识别、分析和评估，并制定相应的化解措施。初步将公众的意见调查纳入到风险评估中来。但是，由于并未建立覆盖从项目准备到项目完工整个过程的风险防范机制，因此公众参与也局限于项目准备阶段。在项目实施过程中公众参与机制的缺失，使公众无法通过正常渠道表达意见，形成潜在的社会稳定风险点。

3.风险防范体系对公民权益的认识仍不充分。从国际金融组织的保障政策体系中对移民（displaced Persons）通常界定为因土地被征用或被限制使用或进入依法设立的公园和保护区内的土地，从而被迫迁移（搬迁、丧失居住地或栖身地）或经济上被迫转型（失去土地、财产、获得财产的机会、收入来源，或谋生手段）的人群。其对移民的定义是从移民权益的角度进行界定的。认为移民的权益不但包括了失去的土地，还包括因项目而造成生活习惯以及谋生方式的改变。在其安保政策体系中制定了降低移民所受的影响的措施。在实施过程中通过机制设计（信息公开、公众协商和参与、公众申诉）使移民可以通过有效渠道保护自己的权益。其安保体系是建立在对移民权益分解和分析基础之上的，并以法律文件的形式明确了移民的权益、保障的措施及保障的机制，通过保护移民权益来降低项目潜在的社会风险。

对比国际金融组织以识别和保障公民权益为主线的社会风险评估，国家发改委在《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析编制大纲及说明》（以下简称《大纲及说明》）中所提及的风险评估内容更加广泛，包括项目的合法性；项目的实施对当地发展规划、经济发展、关联产业项目、就业机会、地方资源、文化环境等产生的影响；要求走访利益相关群众，调查当地政府部门及相关组织和媒体态度等。但宽泛的评估内容也导致了对受影响群众权益识别的重要性降低，模糊了社会稳定风险评估的关键，易于使社会稳定风险评估流于形式。

三、完善公共项目社会风险防范机制的路径

与国际金融组织在公共项目社会风险防范机制的对比，内资公共项目虽然初步建立了社会稳定风险评估的制度，但风险评估机制仍有待逐步健全和完善。以下提出的路径建议为社会风险防范机制的建设提供一些思路。

（一）暂时放宽评估实施主体资质的要求以培育市场

目前社会稳定风险评估无论是评估内容还是评估方法，在国内都仍处于探讨阶段。虽然各省市县的《大纲及说明》均列明了风险评估的内容，但如何对这些评估内容实施评估需要由被委托的评估机构自行探索。因此，不同类型的评估机构按照自身对风险评估的研究和理解实施评估。

虽然国家发改委颁布的《暂行办法》中并未对评估的实施机构的资质进行限制，但从实践来看，各省在社会稳定风险评估管理办法中普遍规定了评估主体应委托“具有乙级以上（含乙级）资质的工程咨询机构”开展评估工作。在二三线城市中具备这一资质的评估机构基本都拥有相关行业的工程可行性评估的资质。从一些省份的社会稳定风险评估报告内容来看，这类评估机构一般遵循工程可行性研究的思路，围绕项目的征地风险、环境风险和财务风险为核心进行评估，使社会稳定风险评估成为工程可行性评估的另一版本，导致社会稳定风险评估的作用不能充分发挥。

因此，在目前社会稳定风险评估的内容和方法的探索阶段，应该暂时放宽对评估实施主体的资质的限制。尤其吸引两类机构或团队的参与，一是大学及地方社会科学院的研究人员，这类人员相对而言對风险评估理论和方法有一定研究，有利于评估思路的拓宽；二是有国际金融组织移民监测项目经验的机构或团队，他们了解国际金融组织在风险评估中的流程和方法，其经验带入有利于风险评估体系的建设。而上述两类机构或团队一般不具备工程咨询资质。过早限定评估资质，并不利于评估服务市场的培育和评估体系的建设。

（二）对社会稳定风险评估体系进行规范化建设

在对实施社会稳定风险评估积累丰富案例后，可由国家发改委牵头，启动社会稳定风险评估体系的规范化建设。首先，在大量评估案例分析的基础上探讨规范化的评估框架。必须注重对比不同类型评估机构的实施思路与方法，重点对其评估指标体系的设计、评估方法的应用以及评估报告的撰写等方面进行对比讨论。在对比分析的基础上，制定社会稳定风险评估操作指南。操作指南中对评估的内容、评估方法、如何实施评估及如何撰写评估报告进行规范。其次，组织优秀案例集的编写。在操作指南制定后，各省选择一些试点项目按照操作指南实施评估。对这些标准统一的评估报告，一方面挑选优秀案例并编写案例集，将其作为操作指南的实施范例；另一方面通过这些试点项目的评估也对操作指南的可行性进行检验，并收集评估实施主体对操作指南的建议和意见，帮助进一步修正操作指南。通过一段时间的对比、讨论和修正，逐步完善社会稳定风险评估框架，规范社会风险评估体系。

（三）逐步建立评估和监测机制以完善社会风险防范机制

目前项目的风险评估只规定了在项目准备阶段进行工程可行性、环境影响和社会稳定风险这三个方面的风险评估，并未在制度上建立全过程的监测与管理机制，使风险评估结果应用范围以及对社会风险的防范作用有限。因此，一方面在流程上应该逐步建立“评估-监测-执行”的风险管理过程。在项目准备阶段根据风险评估的结果制定风险监测和缓解计划，在项目实施过程委托评估机构定期根据最初的风险评估框架对风险及其缓解措施的执行进行监测，同时关注是否有新的风险点出现。另一方面应该建立有效的公众沟通机制，使公众无论是在项目准备阶段还是项目实施阶段都能够通过正常的渠道反馈自己的意见，以疏导的方式来防范社会稳定风险。

[参 考 文 献]

[1]ADB.Safeguard PolicyStatement （2009）[OL]. http：//www.adb.org/documents/safeguard-policy-statement？ref=site/safeguards/main， 2015-12-18

[2]World Bank. The World Bank Operational Manual： Operational Policies （OP 4.00， 2005）[OL].http：//web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0，，contentMDK：20760183-pagePK：41367-piPK：51533-theSitePK：40941，00.html， 2015-12-22

[3]国家发改委.重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法（发改投资[2012]2492号）[S]

[4]国家发改委.重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）（发改办投资[2013]428号）[S]

[责任编辑：潘洪志]