有效实施新修订《农药管理条例》 法治保障农产品质量安全

周喜应

（农业部农药检定所，北京 100125）

有效实施新修订《农药管理条例》 法治保障农产品质量安全

周喜应

（农业部农药检定所，北京 100125）

2017年2月8日，国务院常务会议通过的《农药管理条例（修订草案）》指出，围绕保障农产品质量安全，一是严格全过程管理；二是强化主体责任；三是加大处罚力度，为餐桌上的安全提供法治保障，如何有效实施？文章提出，必须按照中央一号文件要求，以深入开展农业供给侧改革为主线，坚持习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山的绿色农业可持续发展的理念，以“减量控害、治理混乱、管好使用”为监管关键点，大力加强农药监督管理，切实保障农产品质量安全和人畜健康安全，维护农业生产安全和生态环境安全。一要全面依法加强农药监督管理；二要以绿色发展理念深入开展农药减量控害行动。

农药管理条例 法治 农产品质量安全

2017年2月8日国务院常务会议通过了《农药管理条例（修订草案）》。指出草案围绕保障农产品质量安全，一是严格全过程管理；二是强化主体责任；三是加大处罚力度，为餐桌上的安全提供法治保障。

现代农药，自20世纪40年代起，发展十分迅猛，成为了现代农业不可或缺的生产资料，与农业生产安全和农产品质量安全息息相关。农药的广泛应用，保护了农作物安全生长，大大减少了农产品的损失，为保障粮食安全及农副产品的供应作出了重大贡献。除草剂类的农药在我国使用后为减轻农民的劳动强度和农业的生产强度，缓解大量农民进城务工和城镇化快速发展而造成农村劳动力严重不足的矛盾等，发挥了巨大的作用。然而，农药又是现代农业的特殊投入品，其特殊之处就在于它存在着对社会及自然有毒、有害的负作用，对人畜及生态环境具有更大的风险性。农药广泛大量使用，过度使用，长时期积累，使农药残留覆盖“水陆空”。

农药发展规划是否合理，农药生产经营秩序是否有序，农药产品质量是否合格，农药使用是否规范，都与农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全有着密切的关系。农药发展无序增长，产品及产能严重过剩，长期不合理使用，甚至过量或滥（乱）用带来一系列负作用，特别是对生态环境带来严重的负面效应，水、空气、土壤等农药残留严重，阻碍了农业可持续发展；杀伤天敌及其他非靶生物，破坏了生态平衡，引起有害生物再生猖獗；有害生物抗药性增强，加大了农业生产成本；农药残留成为农产品污染与质量不安全的重要来源之一；人畜中毒和药害事故常有发生，威胁人们的生命和身心健康。因此，一些世界组织和相关国家的科学家及政策制定者早就开始反思农药过快、过多，且广泛用于农业的意义，重新思考农业技术、农业生产与环境的关系，并提出农业生产应该更生态环保，技术的运用要遵循大自然内在的循环规律。

提高农产品质量安全水平已成为现代农业发展的重要内容和主要标志，农产品质量安全已成为人们追求的主要内容。它关系到广大民众健康和农民增收、农业可持续发展及社会稳定等国计民生的重大问题。因此，必须按照中央一号文件要求，以深入开展农业供给侧改革为主线，坚持习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山的绿色农业可持续发展理念，以“减量控害、治理混乱、管好使用”为监管关键点，大力加强农药监督管理，切实保障农产品质量安全和人畜健康安全，维护农业生产安全和生态环境安全。

1 全面依法加强农药监督管理

以往，我国农产品数量严重不足，农业生产偏重抓数量而忽略了品质和质量。如今，农产品短缺的问题已经基本解决，数量上的供求矛盾基本缓解。《农药管理条例（修订草案）》的通过，标志着我国农药管理工作和农药行业发展进入了新的发展阶段，即将面临深刻调整与变革。《农药管理条例》是1997年发布施行的，标志着我国农药监督管理步入了法制化轨道，其间于2001年进行过小幅修订。20年后，我国农业农村发展不断迈上新台阶，并进入新的历史时期，农业的主要矛盾由总量不足转变为阶段性供过于求和供给不足并存的结构性矛盾。在这样新的形势下，对《农药管理条例》在体制、制度、措施等进行较大幅度的调整修订，意义十分重大。

（1）将原由多部门负责的农药生产管理职责统一划归农业部门，解决重复监管、监管盲区并存的问题。明确由省级农业部门负责实施农药生产许可制度。赋予农业部门现场检查、抽查检测、调查了解、查阅复制有关资料、查封扣押产品及相关设备材料、查封场所等权利。增加国家食品安全风险评估专家委员会的有关专家为农药登记评审委员会组成人员。改革农药登记试验管理制度，由农业部认定登记试验单位，新农药登记试验由农业部批准，其他报省级农业部门备案。还规定县级以上地方人民政府农业部门要定期开展农药生产、销售、使用情况调查。

（2）对农药生产经营实行许可制度，强化主体责任。建立进销货查验、质量检验等制度，增设农药废弃物回收制度、农药使用事故报告处理制度以及农药应急管理制度。明确生产经营者对农药安全和有效性负责，要求健全农药质量安全可追溯制度和农药召回制度，及时召回有严重危害或较大风险的农药。加强了农药标签的管理，规定限制使用农药的标签要标注“限制使用”字样和限制要求，用于食用农产品农药产品的标签应当标注安全间隔期。

（3）鼓励减少农药使用量，加强剧毒、高毒农药监管。规定县级政府制订并组织实施本行政区域的农药减量计划。明确农业部门提供免费技术培训、鼓励专业化病虫害防治服务组织、指导轮换使用农药等职责。

（4）加大处罚力度。对无证生产经营、制售假冒伪劣农药等违法行为在原有处罚措施外，通过提高罚款额度、列入“黑名单”等加大惩戒。明确了违法行为的处罚措施，包括责令停止生产经营，没收违法所得、违法生产经营的产品和用于违法生产经营的工具、设备、原材料等，罚款，吊证等。被吊销农药登记证的，国务院农业主管部门5年内不再受理其农药登记申请；未取得许可证生产、经营农药，或者被吊销登记证、许可证，直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产、经营活动。

2 以绿色发展理念深入开展农药减量控害行动

2017年中央一号文件再次强调，推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，深入推进化肥农药零增长行动。建立健全化肥农药行业生产监管及产品追溯系统，严格行业准入管理。

（1）农药减量，从产品登记准入抓起。农药登记是一种从源头上控制农药危害的准入制度，也是目前世界各地通行的，经实践证明是最有效的农药管理手段。目前我国农药登记的有效成分660多种，各类产品登记3.5万多个，同质同成分的相同产品过多。而很多特殊作物和小宗作物所用的农药产品登记很少，无药可用和随意用药的问题突出，使得农药登记数量大而滥。因此，农药登记必须全面执行国家的相关要求和规定，加速清理同质化过剩的农药产品，提高农药登记科技含量，抬高登记准入门槛，淘汰过剩的相同产品和低质量的农药产品。严加控制风险高的农药产品，对生产和使用过程中存在重大安全隐患的农药品种加强风险评估和再评价，实行农药退出机制，加快高风险农药的淘汰步伐。

（2）大力控制和削减化学农药。新中国成立后，为了促进农业的发展，国家对农药事业投入了大量人力、财力和物力。尤其是改革开放后，农药工业发展很快，农药产量增长迅猛。据国家统计数据显示，20世纪70、80年代前，我国农药主要靠进口，到90年代，农药年产量超过20万t；2005年农药产量突破100万t；2011年生产农药265万t。近几年，农药产量350万t左右，是全球农药产量第一大国。目前，我国有农药企业2 500多家，规模小，数量多，重复建设导致产能严重过剩、社会资源浪费。近些年，农药行业前十大企业占全国总产量的比重不到20%；前二十大企业占总产量比重只有30%左右。因此，必须加紧农药生产企业的整合，彻底改变多、散、小的混乱局面；大力淘汰技术含量低，设备简陋，污染大的各类小作坊式的农药生产厂家。要加强我国和其他发达国家高毒、高风险农药管理的研究。通过调整结构，大力控制和削减化学农药的产能与生产量，促进农药行业良性发展。

（3）坚决执行“预防为主，综合防治”的植保方针，大力发展“绿色植保、科学植保”。我国农药使用量随着使用范围的增加和病虫草抗药性增长而不断增加。20世纪70、80年代，全国农药年使用量10万t；20世纪末在25万t左右；2009年以后，农药年使用量超过30万t。目前，农药年使用量在35万t左右。全国每年化学防治面积在百亿亩次左右，耕地单位面积的农药使用量是世界平均水平的2.5倍，也是全球农药使用第一大国。保护大自然就是保护人类自己，彻底改变防虫要“断子绝孙”、除草要“斩草除根”、杀灭效果要“一扫光”的不科学、不和谐的极端观念。不会给农作物造成重大损失的，生态环境能自我调节的就尽量不要使用化学农药；能用环保的物理方法或生物方法预防的就不要使用化学方法；增强与大自然和谐的理念，这也是贯彻落实党和政府关于生态文明建设总要求的具体体现。

（4）加大农药经营市场整顿力度，严格实行农药经营许可制度。目前，农药经营单位多而散，条件简陋，素质不高。据调查，全国共有农药经营单位35万多个，经营人员60多万，九成人员的文化程度在高中及以下学历，大多数为小学或初中生，近八成的经营单位在3人以下。乡以下主要以个体户向农民供药，农民基本上靠农药零售商推荐用药。相当多的农药经营人员“卖药不懂药，违法不知法”，不可能针对农民的防治需要而供药，更谈不上对农民进行科学、安全用药指导。还有一些生产企业擅自生产和销售国家明令禁用的农药，随意扩大宣传农药品种的使用范围等，给农药安全使用带来不少隐患。可借鉴发达国家的成功经验和国内农药管理较好的一些地方作法，强化对农药经营单位的条件审核和经营人员的资质审查，严格控制经营门店数量；对高毒农药和杀鼠剂严格实行特许经营。全面建立农药销售可追溯制度，实现对农药销售安全的全程有效管理。

（5）管好农药使用，从提高农民科学种田技术水平入手。农药的使用，是现代农业的重要手段。所以，农药生产和使用的科技含量很高，对农药生产者和使用者的科技素质要求也很高，决不能用驾驶拖拉机的技术去驾驶飞机。我国农药使用者绝大多数文化水平低，没有受过专业知识培训，用药基本是单家独户分散使用，农药使用带有极强的随意性和盲目性，过度使用、滥用农药问题突出。大部分农民购药从众，配药随意，施药水平低，自我防护差；片面追求防治效果，浪费农药，农药利用率低下的现象相当严重。使用者的环保意识也很差，随便在河流、池塘、水井等处配药与冲洗施药器械，农药包装物、残留物乱扔乱丢。与此同时，施药机械也很简陋，80%的是手动施药，国产的施药机械有70%左右处于发达国家已淘汰不用的水平，不仅质量差，“跑冒滴漏”问题突出，加大了农药的风险性。

管理好农药的使用，对于减轻农药的危害，降低农药风险性具有极其重大意义。要采取切实有效的措施提高广大农民使用农药的技术水平。着力改进农药的施用方式、施用器械、施用技术，全面提高施药效率和农药的利用率，大幅度降低农药使用量。引导和鼓励专业化的统防统治，解决农民一家一户防病治虫难的需求。还要大力加强安全用药技术的研究和普及工作，提高广大农民安全用药意识。充分调动基层各组织的积极性，并充分利用网络、有线电视、广播、黑板报、报纸及印发科普小资料等，加强农药安全合理使用的宣传培训和技术指导，向广大农民宣传普及安全用药知识，增强对社会负责、对消费者健康负责的意识。使广大农民真正从内心认清违规、违章用药的危害性，提高安全用药的意识和自觉性。