慈善组织认定：制度、运作与问题——基于深圳实践的观察

俞祖成

(上海外国语大学 国际关系与公共事务学院，上海 200083)

慈善组织认定：制度、运作与问题
——基于深圳实践的观察

俞祖成

(上海外国语大学 国际关系与公共事务学院，上海 200083)

能否顺利实施慈善组织认定制度，将决定《慈善法》能否最终实现其立法宗旨。截至目前，《慈善法》已实施半年之久。为此，我们有必要认真探讨并全面检视慈善组织认定制度的实施效果。鉴于该问题意识，文章采取实地访谈和案例分析等研究方法，以具有“慈善之城”称号的深圳市为典型案例，考察和分析慈善组织认定的制度安排、具体运作及其面临的问题。研究结果表明：慈善组织认定制度至少存在五个问题，即政策落地滞后问题、自由裁量权问题、工作属性认知问题、申请机构权益保障问题以及制度激励不足问题。

慈善组织认定；增量型慈善组织；存量型慈善组织

俞祖成.慈善组织认定：制度、运作与问题[J].浙江工商大学学报，2017(3):107-114.

进入2016年，我国迎来社会组织历史上具有里程碑意义的改革时期，相继出台并修订一系列的法律法规。其中，《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)一经出台即受到广泛关注，被学者赞誉为“内容全面、框架合理、有时代气息和现实意义”并将“开启民间与政府共同为社会筑底的时代”[1]。然而，毋庸讳言，《慈善法》虽然构建了我国慈善行业的整体制度框架，但仍存在诸多不足[2]。

在笔者看来，2016年9月1日开始实施的《慈善法》是否能够顺利实施，主要取决于慈善组织认定制度是否得以顺利落地。其原因在于，慈善组织的认定与慈善组织的募捐资格、税收优惠以及参与政府购买服务等政策支持存在密切关系，最终决定《慈善法》能否实现其立法宗旨。截至2017年3月15日，《慈善法》已实施半年之久，有关慈善组织认定的工作是否得以顺利开展？制度运作过程中出现哪些问题(或困惑)？今后我们应该如何加以改进和完善？为了讨论和回答这些问题，本文拟以我国社会组织体制改革的前沿阵地、具有“慈善之城”称号的深圳市为典型案例展开论述。

一、 制度的安排：“登记”与“认定”并存

根据目前的制度安排，我国的慈善组织认定制度被细分为两大部分，即增量型慈善组织登记制度和存量型慈善组织认定制度。其中，所谓“增量型慈善组织”，是指《慈善法》实施之后新成立的社会组织申请登记为慈善组织的机构。与之相对应的，所谓“存量型慈善组织”，是指《慈善法》实施之前已经设立的社会组织申请认定为慈善组织的机构。

(一) 增量型慈善组织登记制度

增量型慈善组织登记制度涉及的法律法规主要包括《慈善法》、《民政部关于慈善组织登记等有关问题的通知》以及“社会组织三大条例”(《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》)。根据这些法律法规，《慈善法》实施后拟成为慈善组织的，应当由申请人确定一种组织形式(基金会、社会团体或社会服务机构)后，直接向县级以上人民政府民政部门申请法人登记，并在办理法人登记的同时，同步确认其慈善组织属性。进而言之，申请人登记慈善组织，需要在申请书中按照慈善组织认定标准对组织宗旨和业务范围等进行陈述，同时根据其所选择的法人类型提供相应的材料[3]。

具体而言，《慈善法》第九条明确规定，慈善组织应该符合下列条件：以开展慈善活动为宗旨；不以营利为目的；有自己的名称和住所；有组织章程；有必要的财产；有符合条件的组织机构和负责人；法律、行政法规规定的其他条件。其中，“以开展慈善活动为宗旨”中的“慈善活动”是指《慈善法》第三条所规定的下列公益活动：扶贫、救济；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合《慈善法》规定的其他公益活动。此外，“有符合条件的组织机构”是指申请人根据其所选的组织形式(基金会、社会团体或社会服务机构)向登记管理机关提交“社会组织三大条例”所规定的申请材料并获得法人登记的机构。而“有符合条件的负责人”，《慈善法》第十六条规定“有下列情形之一的，不得担任慈善组织的负责人”，具体包括“无民事行为能力或者限制民事行为能力的”“因故意犯罪被判处刑罚，自刑罚执行完毕之日起未逾五年的”“在被吊销登记证书或者被取缔的组织担任负责人，自该组织被吊销登记证书或被取缔之日起未逾五年的”以及“法律、行政法规规定的其他情形”。

在上述《慈善法》规定的基础上，国家民政部于2016年8月30日制定并公布了《民政部关于慈善组织登记等有关问题的通知》。根据这份通知，申请登记为慈善组织的机构必须在申请材料中明确以下内容：设立申请书应当明确提出设立慈善组织的意愿，以及该组织符合《慈善法》规定的慈善组织宗旨、业务范围等情况的说明；章程中有关财产管理使用的一章中要增加项目管理制度的规定，终止和剩余财产处理一章中要增加“清算后的剩余财产，应当按照章程的规定转给宗旨相同或者相似的慈善组织，章程未规定的，由民政部门转给相同或者相近的慈善组织，并向社会公告”的规定。

简而言之，针对增量型慈善组织，《慈善法》及其相关法规政策将“法人登记和慈善组织属性确认”这两个环节合二为一，从而要求有意成为慈善组织的社会组织在法人登记时就要表明自己有意从事慈善活动和成为慈善组织的意愿。

(二) 存量型慈善组织认定制度

存量型慈善组织登记制度涉及的法律法规主要包括《慈善法》和《慈善组织认定办法》。根据《慈善法》第八条、第九条以及第十条等的规定，民政部于2016年8月31日公布了《慈善组织认定办法》。根据该法规，《慈善法》公布前已经设立的基金会、社会团体以及社会服务机构(原民办非企业单位)等非营利性组织如果有意申请认定为慈善组织的，必须向其登记管理部门(县级以上人民政府民政部门)提交认定申请。概括而言，存量型慈善组织认定制度可以进一步分为三个部分，即前置要件、共通性认定要件以及区别性认定要件[3]。

1. 前置要件。《慈善组织认定办法》第六条规定：“申请认定为慈善组织，社会团体应当经会员(代表)大会表决通过，基金会、社会服务机构应当经理事会表决通过；有业务主管单位的，还应当经业务主管单位同意。”

2. 共通性认定要件。《慈善组织认定办法》第四条规定，基金会、社会团体、社会服务机构申请认定为慈善组织，应当符合以下条件：申请时具备相应的社会组织法人登记条件；以开展慈善活动为宗旨，业务范围符合《慈善法》第三条的规定；申请时的上一年度慈善活动的年度支出和管理费用符合国务院民政部门关于慈善组织的规定；不以营利为目的，收益和营运结余全部用于章程规定的慈善目的；财产及其孳息没有在发起人、捐赠人或者本组织成员中分配；章程中有关于剩余财产转给目的相同或者相近的其他慈善组织的规定；有健全的财务制度和合理的薪酬制度；法律、行政法规规定的其他条件。

与此同时，《慈善组织认定办法》第四条规定：有下列情形之一的，不予认定为慈善组织，包括有法律法规和国家政策规定的不得担任慈善组织负责人的情形的；申请前二年内受过行政处罚的；申请时被民政部门列入异常名录的以及有其他违反法律、法规、国家政策行为的。

3. 区别性认定要件。《慈善组织认定办法》第七条规定，申请认定慈善组织的基金会，应当向民政部门提交下列材料：申请书；符合《慈善组织认定办法》第四条规定以及不存在第五条所列情形的书面承诺；按照《慈善组织认定办法》第六条规定召开会议形成的会议纪要。与之相类似，申请认定为慈善组织的社会团体、社会服务机构，除前款规定的材料外，还应当向民政部门提交下列材料：关于申请理由、慈善宗旨、开展慈善活动等情况的说明；注册会计师出具的上一年度财务审计报告，含慈善活动年度支出和管理费用的专项审计；有业务主管单位的，还应当提交业务主管单位同意的证明材料。

简而言之，针对存量型慈善组织，《慈善法》和《慈善组织认定办法》将“法人资格确认”和“慈善组织属性认定”融为一体，允许《慈善法》实施前已经设立的社会组织根据自身所需及其条件向登记管理部门提交慈善组织认定申请。

二、 制度的运作：深圳实践

众所周知，深圳市作为我国改革开放的重要窗口，不仅是我国行政改革的前沿阵地，而且也是我国社会组织管理体制改革的试验区。根据《深圳特区报》的报道，截至2017年2月28日，深圳市登记注册的社会组织已超过11000家，其中共有38家被登记或认定为慈善组织。此外，关于深圳市慈善组织的发展状况，深圳市社会组织管理局管理服务处负责人认为：“《慈善法》里的慈善是大慈善概念，按照《慈善法》第三条规定，扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境等都属于慈善活动。从这个定义上看，目前深圳登记注册的社会组织中，80%以上都属于慈善组织。”[4]由此可见，深圳市无疑是名副其实的“慈善之城”。

2016年9月27日，深圳市民政局通过其官网“深圳民政在线”对外发布《深圳市民政局关于开展慈善组织登记认定等工作的公告》，据此明确了负责受理新增型慈善组织登记申请、存量型慈善组织认定申请以及慈善组织公募资格许可申请的行政窗口[5]，从而正式拉开深圳市慈善组织登记和认定工作之序幕。同年10月13日，深圳市民政局通过其官网“深圳民政在线”对外发布《慈善组织登记(新增)办事指引》和《申请慈善组织认定(存量)办事指引》。根据这两份文件，深圳市民政局全面部署了有关慈善组织登记和认定的工作内容。

(一) 明确增量型慈善组织登记工作的内容

《慈善组织登记(新增)办事指引》明确了增量型慈善组织登记工作的主要事项，包括事项内容、法律依据、数量及方式、登记条件、申请材料、申请表格、申请受理机关、决定机关、联系电话、申请程序、时限、证件名称以及有效时限等事项[6]。其中，事项内容、法律依据、登记条件、申请材料以及申请程序等事项，基本遵循了《慈善法》和《民政部关于慈善组织登记等有关问题的通知》的相关规定。而作为地方民政局的自主权限，隶属于深圳市民政局的社会组织管理局就数量及方式、申请受理机关和登记程序进行了自主规定。具体而言：

(1)关于增量型慈善组织的数量及方式，深圳市社会组织管理局提出“无数量限制，符合条件即可”；(2)关于申请受理机关，深圳市社会组织管理局将其规定为“深圳市民政局(市民中心B区行政服务大厅西区37号窗口)”；(3)关于登记程序，深圳市社会组织管理局规定如下：“现场递交材料(网上在线申请)→窗口工作人员收件(网上预审)→业务处室初审→确认受理→业务处室负责人审查→进行名称公示→分管局领导审批→发放办结结果”。

(二) 明确存量型慈善组织认定工作的内容

《申请慈善组织认定(存量)办事指引》就存量型慈善组织认定的受理范围、法律依据、实施机关、审批条件、申请材料、办理时限、办理流程、办理地址以及咨询、投诉、行政复议或行政诉讼等事项进行了规定[7]。其中，受理范围、法律依据、实施机关、审批条件、申请材料以及办理时限等事项基本遵循了《慈善法》和《慈善组织认定办法》的相关规定，而其余事项则由深圳市社会组织管理局进行了自主规定。具体而言：

(1)关于办理流程，深圳市社会组织管理局规定如下：“受理→初审→整改→网上审核→决定”；(2)关于办理地址，深圳市社会组织管理局将其规定为“深圳市民政局(市民中心B区行政服务大厅西区37号窗口)”；(3)关于咨询、投诉、行政复议以及行政诉讼，深圳市社会组织管理局公布了电话查询或投诉以及网上查询或投诉的方式，同时明确规定“申请人对本行政确认事项的办理结果有异议的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”，并公布了受理提起行政复议或行政诉讼的机构地址和联系电话。

(三) 采购“慈善组织登记认定及公开募捐资格审批综合协调服务项目”

为了贯彻落实《慈善法》，尽快开展慈善组织登记认定及公开募捐资格审批等工作，同时做好综合协调及保障工作，深圳市民政局于2016年11月10日通过其官网“深圳民政在线”对外发布《深圳市社会组织管理局关于开展慈善组织登记认定及公开募捐资格审批综合协调服务项目的招标公告》，最后通过票决法的评标方式选定“深圳市社会组织总会”承接这项公共服务[8]。

根据深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的介绍，这项政府购买服务项目每年招标1次。目前，承接这项公共服务的“深圳市社会组织总会”已向深圳市社会组织管理局管理服务处派出若干职员，负责慈善组织认定及公开募捐资格审批等工作的辅助业务(例如申请材料的受理和初审业务)。*对深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的电话访谈记录(访谈时间：2017年3月11日)。

三、 制度的问题：深圳的困惑

根据“中国社会组织网”公开的统计信息，目前在国家民政部注册登记为全国性社会组织的机构共有2310个，其中被“认定为慈善组织”的仅有71家[9]。另外，根据NGOCN的报道，在广东省民政局登记注册为社会组织的机构共有3126家，但被“认定为慈善组织”和“登记为慈善组织”的机构分别仅有4家和13家[10]。与之相类似，根据深圳市社会组织管理局微信公众号公布的信息以及对该局相关负责人的访谈记录，目前在深圳市民政局登记注册为全市性社会组织的共有3189个，其中被“认定为慈善组织”(截至2017年1月6日)和“登记为慈善组织”(截至2017年2月22日)的分别仅有23家和12家。*对深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的电话访谈记录(访谈时间：2017年2月22日)。

显而易见，不管是中央政府层面，还是省级政府层面，抑或是市级政府层面，获得慈善组织资格的社会组织数量极为有限。那么，这个现象的背后究竟隐藏了哪些问题(或困惑)？接下来，我们仍以深圳市为典型案例进行检视。

(一) 制度落地滞后问题

2016年9月1日，《慈善法》正式实施。按照法律要求，国家民政局以及其他所有地方民政部门理应在2016年9月1日00∶00起做好受理慈善组织认定和登记申请的所有准备，包括内部机构分工以及人员安排等准备工作。然而，深圳市民政局直到2016年9月27日才对外发布《深圳市民政局关于开展慈善组织登记认定等工作的公告》。受之影响，深圳市民政局对首批慈善组织做出认定的时间则拖延至2016年11月29日。与此相类似的，在中央政府层面，我们不但无法查询国家民政部是否以及何时发出有关“开展慈善组织登记认定等工作”的公告，而且也无法核实其何时对首批慈善组织做出了认定。

根据笔者的推测，之所以出现上述问题，其根本原因在于各级民政部门不知如何开展慈善组织登记和认定工作。举例而言，在民政部门内部，到底是哪个部门负责慈善组织登记和认定工作？是慈善处(慈善事业负责部门)还是社会组织管理局(社会组织业务负责部门)？此外，工作人员如何协调和安排？其具体的工作流程如何制定等等。

以深圳市为例。深圳市民政局于2016年9月27日制定《慈善组织登记(新增)办事指引》和《申请慈善组织认定(存量)办事指引》，并于同年10月13日正式对外发布。根据前述可知，这两份文件将“深圳市社会组织管理局”规定为深圳市慈善组织登记和认定业务的负责部门，同时规定慈善组织登记和认定申请均由“市民中心B区行政服务大厅西区37号窗口”负责受理。然而，根据笔者的实地访谈获知，深圳市社会组织管理局在发出“办事指引”后仍在进行内部机构的分工调整。目前，隶属深圳市社会组织管理局的登记处负责慈善组织登记业务，该部门通过“市民中心B区行政服务大厅西区37号和38号窗口”受理慈善组织登记申请，并通过“购买岗位服务”的方式，委托“深圳市社会组织总会”派遣2名职员担任“窗口服务员”工作。而慈善组织认定业务则由隶属深圳市社会组织管理局的管理服务处全权负责。与登记处相类似，该部门通过“政府购买服务”的方式，聘用“深圳市社会组织总会”的若干职员，委托其在管理服务处办公室负责受理慈善组织认定申请。

简而言之，从深圳案例分析中我们可发现，深圳市民政局在慈善组织登记和认定工作上经历了一个摸索和磨合时期，从中折射出《慈善法》的落地实施并非一帆风顺，从而导致在一定程度上影响了制度的预期效果。

(二) 自由裁量权问题

根据前文有关慈善组织认定制度安排的阐述可知，不管是慈善组织登记的标准，还是慈善组织认定的标准，大体上实现了明确化和可量化的要求。然而，其中有些标准仍存在巨大的模糊性和不确定性，从而为相关行政部门提供了相当大的自由裁量空间。

举例而言，关于“以开展慈善活动为宗旨”的认定标准，《慈善法》第三条列出了六大类公益活动。然而，其中每一类的公益活动(即慈善活动)均包罗万象，尤其是有关第六类“符合本法规定的其他公益活动”的规定，更是让人摸不着头脑。客观地说，通览《慈善法》及相关配套政策，我们不但无法知晓每一类公益活动具体包括哪些内容，同时也根本无法知晓何为“其他公益活动”，从而在实质上不得不将这些认定权限交由各级民政部门进行自由裁量。仍以深圳市为例，我们可以发现如下问题：

1. 关于存量型慈善组织的活动宗旨的认定。针对存量型慈善组织的活动宗旨的认定，深圳市社会组织管理局公布了《慈善组织认定申请书》(适用于基金会)、《慈善组织认定申请书》(适用于社会团体和社会服务机构)以及《慈善组织认定符合有关规定的承诺书》等文件。其中，拟申请认定为慈善组织的基金会必须在《慈善组织认定申请书》中的“慈善活动领域”栏目所列出的六类慈善活动中进行选择。如果申请人选择“符合《中国人民共和国慈善法》规定的其他公益活动”，则必须对所开展的慈善活动做出“具体描述”。而拟申请认定为慈善组织的社会团体和社会服务机构，除了在《慈善组织认定申请书》中的“慈善活动领域”栏目所列出的六类慈善活动中进行选择和描述之外，还必须在“开展慈善活动的说明”栏目就所开展的慈善活动进行详尽描述。在此基础上，深圳市社会组织管理局管理服务处的相关负责人对申请人提交的“具体描述”(基金会)或“开展慈善活动的说明”(社会团体和社会服务机构)进行审查和认定。根据深圳市社会组织管理局管理服务处相关负责人的介绍，对上述内容的审查和认定并无明文标准，主要依靠他们的自由裁量。对此，管理服务处的负责人还坦诚：“我们并不想拥有这种自由裁量权，但我们没有选择，必须根据情况做出判断。”*对深圳市社会组织管理局管理服务处相关负责人的访谈(访谈地点：深圳市社会组织管理局，访谈时间：2016年11月5日)。

2. 关于增量型慈善组织的活动宗旨的认定。针对增量型慈善组织的活动宗旨的认定，深圳市社会组织管理局迄今并未对外公布任何文件，主要通过网上申请系统向申请机构出示了《慈善组织申请须知》、《社会团体章程示范文本》(慈善组织)、《非公募基金会章程示范文本》(慈善组织)以及《社会团体章程示范文本》等文件。根据这些文件，所有申请登记为“慈善组织”的社会组织必须在章程中就“业务范围”做出“明确、具体”的说明和描述。而判定这些“说明和描述”是否合法，则须仰仗于登记处相关负责人的自由裁量。对此，深圳市社会组织管理局登记处的相关负责人同样坦诚：“我们更希望相关法规能够做出明确规定，以减少我们的自由裁量权，从而避免不必要的纠纷。”*对深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的电话访谈(访谈时间：2017年3月11日)。

(三) 工作属性认知问题

根据深圳市民政局发布的《申请慈善组织认定(存量)办事指引》，存量型慈善组织的认定行为被视为“行政确认”。一般而言，行政确认是指“行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为”。与之相类似，行政许可是指“在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为”。显而易见，慈善组织认定行为不属于行政确认，而是不折不扣的行政许可。

此外，颇有意思的是，同为深圳市民政局发布的《慈善组织登记(增量)办事指引》并未明确规定“慈善组织登记行为”的法律属性。为此，笔者专门访谈了深圳市社会组织管理局登记处的相关负责人。该负责人极为坦诚地表示：“我们对慈善组织的登记和认定的属性问题极为困惑。就慈善组织的认定行为，我们专门咨询了法制办的工作人员，最后将其定性为‘行政确认’。而有关慈善组织的登记行为，由于《慈善法》实施后新成立的社会组织，其法人登记与慈善组织属性确认被融为一体，因此我们认为慈善组织登记和社会组织法人登记一样，同属‘行政许可’。为此，我们需要根据‘中央精神’对慈善组织登记申请做出具体判定。”*对深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的电话访谈(访谈时间：2017年3月11日)。

一言以蔽之，由于《慈善法》及其相关配套政策在慈善组织登记和认定行为的规定上存在极大的模糊性，从而导致政策执行部门迄今无法准确认知其法律属性，进而对慈善组织认定工作造成不必要的影响和困惑。

(四) 申请机构权益保障问题

尽管现有法律未能明确慈善组织登记和认定行为的法律属性问题，但根据深圳市社会组织管理局的实践可知，申请登记或认定为慈善组织的社会组织如果对办理结果存在异议，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。对此，深圳市社会组织管理局管理服务处和登记处的相关负责人均给予了肯定答复。

然而，关于慈善组织登记申请和认定申请的次数问题，深圳市社会组织管理局给出了不同的答复。根据深圳市社会组织管理局管理服务处相关负责人的回答，《慈善法》实施前已经设立的社会组织如果第一次提交的认定申请未获审批，之后可以继续提出认定申请。但之后到底可以反复申请几次，相关负责人则表示“不清楚”。*对深圳市社会组织管理局管理服务处相关负责人的访谈(访谈地点：深圳市社会组织管理局，访谈时间：2016年11月5日)。而根据深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的介绍，《慈善法》实施后新成立的社会组织在办理法人登记的同时，可以申请登记为慈善组织。如果慈善组织登记申请未能获得审批，则之后无法再次提出慈善组织认定申请。换言之，关于申请人是否具有反复申请慈善组织登记或认定权利的问题上，深圳市民政局采取了区分对待，从而在事实上侵犯了申请机构的应有权益。

此外，获得慈善组织登记或认定资格的社会组织是否可以申请取消慈善组织资格的问题，深圳市社会组织管理局登记处的相关负责人明确表示：“根据法律文件，我们确实不知道如何处理，对我们而言是个难题。当前确实没有途径，感觉就是两条单行线。登记认定为慈善组织，也不知道怎么变为非慈善组织。”*对深圳市社会组织管理局登记处相关负责人的电话访谈(访谈时间：2017年2月22日)。换言之，假设社会组织匆忙申请认定之后，或者由于业务活动，抑或由于优惠政策难以落实等问题，导致该组织已经难以胜任慈善组织的角色，却又无法退回到自然的基金会、社会团体或社会服务机构，那么这个问题将是慈善组织认定制度的又一个漏洞，无疑将在一定程度上侵犯申请机构的应有权益。

(五) 制度激励不足问题

如前所述，不管是在中央层面还是在地方层面，目前获得慈善组织资格的机构数量仍然非常少，其主要原因之一在于制度激励的不足。对此，深圳市社会组织管理局管理服务处负责人公开坦诚：“一方面，《慈善法》出台后对慈善组织的监管相对比较严格。比如《慈善法》规定，慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十等，这对于一些社会组织来说是一个限制。另一方面，现在慈善组织相关的配套政策还没有跟上去，比如慈善组织的税收优惠政策，国家正在研究制定中。很多社会组织觉得申请慈善组织可紧可慢。”[4]

四、 结 语

在《慈善法》出台之际，笔者曾撰文指出：“囿于现有制度框架，许多条文表述严谨度不足、精细化欠缺且略显晦涩，甚至不少条文还暗含现行制度惯用的、以模糊的行政自由裁量权为基础的管控思维，从而很可能使得草案的立法宗旨出现偏离。”“以‘发展慈善事业’为宗旨的《慈善法》极有可能为行政主管部门创造大量具有模糊性质的行政自由裁量权，进而影响慈善事业的进一步发展。”[11]

而通过深圳案例的深度剖析，我们不但验证了笔者之前提出的“自由裁量权问题”，而且追加发现了“制度落地滞后问题”“工作属性认知问题”“申请机构权益保障问题”以及“制度激励不足问题”。鉴于此，今后我们有必要尽快对慈善组织认定制度进行全面检视并展开制度绩效评估，以期改建和完善慈善组织认定制度。毋庸置疑，这项工作不仅是各级政府部门的职责所在，更是学界理应肩负的责任。

[1]金锦萍.慈善法开启民间与政府共同为社会筑底的时代[N].人民日报,2016-03-21(23).

[2]马剑银.“慈善”的法律界定[J].学术交流,2016(3):87-93.

[3]俞祖成.构建具有科学性和可操作性的慈善组织认定标准(上)[N].公益时报,2016-08-30(15).

[4]盛佳婉.38家社会机构被认定慈善组织[N].深圳特区报,2017-02-28(A07).

[5]深圳市民政局.深圳市民政局关于开展慈善组织登记认定等工作的公告[EB/0L].(2016-09-27)[2017-03-15].http:// www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/zhxx/tzgg/201609/t20160927_4968192.htm.

[6]深圳市民政局.慈善组织登记(新增)办事指引[EB/0L].(2016-10-13)[2017-03-15].http:// www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shzz/bmwd/201610/t20161013_4985775.htm.

[7]深圳市民政局.申请慈善组织认定(存量)办事指引[EB/0L].(2016-10-13)[2017-03-15].http:// www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shzz/bmwd/201610/t20161013_4985790.htm.

[8]深圳市民政局.深圳市社会组织管理局关于开展慈善组织登记认定及公开募捐资格审批综合协调服务项目的招标公告[EB/0L].(2016-11-10)[2017-03-15].http:// www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shzz/tzgg/201611/t20161110_5270476.htm.

[9]国家民政局.慈善组织公告[EB/0L].(2016-11-01)[2017-03-15].http:// www.chinanpo.gov.cn/54001/index.html.

[10]NGOCN.慈善法都实施半年了,贵组织知道怎么认定慈善组织吗[EB/0L].(2017-03-10)(2017-03-15).https:// baijiahao.baidu.com/po/feed/share?wfr=spider&for=pc&context=%7B%22sourceFrom%22%3A%22bjh%22%2C%22nid%22%3A%22news_2930024101620028211%22%7D.

[11]俞祖成.如何实现《慈善法》的立法宗旨？——基于日本相关立法的启示[J].浙江工商大学学报,2016(3):104-108.

(责任编辑 彭何芬)

Accrediting Charitable Organizations: Institution, Operations and Potential Problems: Based on the Observation of Shenzhen

YU Zu-cheng

(SchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,ShanghaiInternationalStudiesUniversity,Shanghai, 200083,China)

The successful implementation of the Charitable Organizations accreditation would be closely related to the implementation of the charity law. It has been half years since the law was enacted. It is necessary to have a comprehensive discussion and evaluation on the performance of the charity law. We attempt to answer this question via the interview and case study methods. Shenzhen, the city of philanthropy, was selected as our target city. We have conducted this study from three different aspects: the institutional arrangement, operations and potential problems. This study indicates that Charitable Organizations’ accreditation, at least, faces five potential issues: delayed policy implementation, organizational discretion, cognition of works, protection of organizational rights and lacking of the institutional motivations.

charitable organizations’ accreditation; incremental charitable organizations; stocking charitable organizations

2017-04-10

中国青年慈善学人敦和·竹林计划资助项目“日本公益法人认定制度研究”(2016ZLJH-35)

俞祖成，男，上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授，政策科学博士，主要从事非营利组织政策研究。

D035

A

1009-1505(2017)03-0107-08

10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2017.03.012