自然资源国家所有规范分析

羊裕川

摘要：本文探讨的内容涉及“国家所有”的自然资源的性质、内容、行使、责任等方面，并探讨“国家所有”是私权还是依赖国家主体衍生出的行政管理权？、分析国家和个人对自然资源归属性质等诸多问题。基于此，分析“自然资源的国家所有权”条款的宪法规范应立足于现行的宪法文本，并结合我国的立法现状与社会现实。

关键词：自然资源；国家所有；国家所有权

一、宪法革命的自然资源变迁背景

自然资源指能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素，一包包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源、旅行资源等。自然资源具有稀缺性、整体性、地域性、多用性、可变性。只有那些或者将来能为人类所用的自然因素，才能被称作自然资源。

1954年宪法有规定了自然资源的权属，第6条第二款明确规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”这一条规定了对矿藏、水流，以及由法律规定为国有的森林、荒地其他资源的权属问题。在1978年宪法的条款中，对自然资源的法律规范问题又进行调整，把条款当中的“其他资源”修改为“其他陆海资源”，对海洋资源的权属作出了明确的规定，即国家所有。而1982年宪法是调整最大的一次，明确了自然资源的权属问题，又对自然资源的利用、开发、和管理及保护做了相关的补充。

二、“国家所有”的自然资源权属是私权还是公权

（一）私权说

将国家“拟人化”看作是一个能够独立承担民事责任的法人，同时国家拥有两个身份，一方是国家权力代表，另一方又是财产所有人，对“国家所有”的自然资源和土地享受排他性的支配权，只能由国家支配。把“国家所有”看作是物权。对外，体现自然资源主权，对内，体现对自然资源国家所有权。但物权说存在一些规范上的空白。首先我国法律规定这些自然资源是由不特定的社会公众共同享有的公共利益。同时，自然资源自身并不具备行使救济权利的主体资格，必须由其权属主体来行使救济的权利，而根据物权说，国家是其自然资源的权属主体，但我国现行法律对自然资源的权属主体的如何行使救济权利规定并不明确。

（二）公权

宪法规范的“国家所有”当做是宪法上的一种公权，不同于民法的所有权的私权性质，因此不能依照民法理论来进行解释，并且区分了国家与个人的权利。这一规范依赖于主体衍生的公权力，并对自然资源利用进行管理。但是宪法上的国家所有权是一种抽象的所有权，它仅仅是意味着一种资格，一种获得财产的可能性，在法律没有对此条款进行具体化和立法之前，特定的自然资源不属于国家所有的财产，而只是由国家合法管理自然资源权利体系和收益分配机制。

三、“国家所有”的自然资源行使的原则

（一）宪法及相关法律诠释

我国宪法及相关的自然资源的法律规范都规定了自然资源国家所有和国家管制的原则。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”这一条文说明，我国宪法对自然资源的权属主要包括两方面，一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。单一的国家所有即矿藏、水流和城市的土地，而集体所有需要以法律规定为前提。而由于我国自然资源的短缺、时空分布不均衡。为了可持续发展，要严格坚持自然资源国家所有，由国家管制，保障我国自然资源的合理开发、利用、节约、保护。因而宪法第9条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用。”

（二）自然资源的法律责任

从《宪法》第9条的内容看出，我国在对自然资源利用上并未“禁止”，毕竟自然资源是人类生存的条件和基础，不能禁止人类使用自然资源，而是在整体上要求“合理利用。”因而法律上通过责任的方式来促使人们遵守合理利用自然资源这一法律规范。自然资源的法律责任是指因违反了自然资源法定义务或者合同所产生的由行为人承担的不利后果。根据现有法律规范，将自然资源法律责任分为民事责任、自然资源刑事责任、自然資源行政责任。

1.自然资源民事责任

自然民事责任是指由于违反自然民事法律、违约或者由民法规定所应承担的一种法律责任，是一种特殊的法律责任，它不以自然资源损害为结果为构成要件，当行为人的行为造成自然资源损害时行为人应承担民事责任，即使没有造成自然资源损害的后果，但只要有造成自然资源损害结果的极大危险时，行为人也应承担相应的自然资源损害民事责任。

2.自然资源刑事责任

自然资源犯罪是指刑法、自然资源法所规定的，危害统治阶级利益和社会秩序而应处以刑罚的自然资源开发利用行为。其特征为社会危害性、刑事违法性。

3.自然资源的行政责任

自然资源行政责任是指因违反自然资源行政法规定而应承担的法律责任。要求行为人实施了违反自然资源法的行为，行为人具有过错，并且违法行为与危害后果之间具有因果关系。分为两类行政责任，一类是针对行政主体，另一类是针对行政相对人。endprint