集体经营性建设用地入市收益分配问题研究

张漫

（河南大学环境与规划学院，河南 开封 475004）

摘要：集体经营性建设用地入市试点改革已进入收关阶段，一直以来收益分配问题都是集体经营性建设用地入市过程中人们关注的热点，从各地试点经验来看，集体经营性建设用地入市收益分配面临以下问题：“入市”和“征收出让”两种模式下政府所获收益不平衡、集体成员参与收益分配的权益得不到保障、分配管理监督机制缺失、收益分配缺乏理论依据和实践经验、相关法律法规不健全的问题。针对以上问题，本文从保障社会公平的角度，提出合理提高征地补偿标准、制定集体内部分配办法、成立专门的管理监督机构、建立农村集体建设用地基准地价体系、完善相关法律法规五项完善农村集体经营性建设用地入市收益分配机制的对策。

关键词：集体经营性建设用地；入市；收益分配

2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价[1]。集体经营性建设用地入市是解决当前我国土地供需矛盾的有效途径，对于缩小城乡差距，稳定房价，活跃土地市场，促进农村经济发展有重要作用。集体经营性建设用地入市收益分配是一个复杂的问题，关系到政府、集体经济组织、农户等各方利益，是入市制度顺利运行的关键，也是集体经营性建设用地入市管理的核心问题[2]。本文通过了解我国农村集体经营性建设用地入市的现状，分析总结农村集体经营性建设用地入市過程中的收益分配问题，探讨完善农村集体经营性建设用地入市收益分配机制的对策，以期为现实问题的解决提供借鉴和参考。

1.现状分析

1.1入市基本概况

自2015年8月19日，浙江德清县全国首宗集体经营性建设用地成功入市交易以来，截至2016年4月，全国15个集体经营性建设用地入市试点地区又陆陆续续入市成交了278宗集体经营性建设用地，入市模式主要以协议和挂牌为主，入市方式主要有就地入市和调整入市两种，用地类型包括工业、商业和教育（私立）用地等，累计入市总面积约3823亩，成交总额约50亿元人民币，相比“征收—出让”模式下的入市方式，平均每亩农民集体可多收益6.4万元。

1.2收益分配的现状

实践中，集体经营性建设用地入市后获得的收益具体怎样进行分配，各地做法不一。比如成都市集体经营性建设用地入市，各级政府主要依据政府系列政策相关规定收取土地费用，以此来收回农村基础设施投资和公共服务供给成本，剩余部分归农民集体所有[3]。贵州省德江县《关于农村集体建设用地使用权流转的实施意见》中规定：60%的流转收益金由县人民政府统筹，30%的流转收益金由村集体统筹，10%的流转收益金由乡（镇）人民政府统筹[4]。媚潭县的分配方式是政府先从土地出让金中提取12%作为土地增值收益调节金，再减去土地流转成本后，净收益农村集体经济组织所得，用作村集体经济再投资和基础设施建设等公益事业[5]。而在河南省长垣县，政府主要根据土地用途和土地级别收取5%—30%不等的土地增值收益调节金，剩余部分若属于乡集体经济组织，统一列入财政账户由乡镇财政统一核算管理，若属于村组所有，由村委会提出分配草案，经村民会议或村民代表会议讨论通过后施行。还有一些地方除了政府提取的一部分收益外，将剩余部分全部存入银行的专业资金账户。

2.集体经营性建设用地入市收益分配存在的问题

2.1“入市”和“征收出让”两种模式下政府所获收益不平衡

集体经营性建设用地直接入市的情况下，政府参与收益分配的形式主要有两种，一种是通过征收土地增值收益调节金来取得，如河南省长垣县，根据不同的用地类型提取5%—30%不等的土地增值收益调节金；另一种是通过提取相关地费的形式获得，如成都市根据土地产权的不同流转方式按照成交价款或基准地价向土地受让方收取10%的公共基础设施和公用事业建设配套费和2%的耕地保护金。而在“征收出让”方式入市的情况下，从土地出让金中扣除失地农民的安置补偿费和土地开发成本，政府将获得剩余部分的全部收益。两种方式相较而言，集体经营性建设用地直接入市政府获得的收益远远低于“征收出让”情况下所获的收益，也就是说直接入市情况下农民获得的收益要远远高于“征收出让”情况下所获的收益，这将导致未来政府很难从农民手中征收土地。

2.2集体成员参与收益分配的权益难以保障

关于农村集体经营性建设用地入市的收益如何在集体成员之间分配的问题，无论是在《农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法》还是《农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》等相关政策文件中，都没有做出明确的规定。提到最多的就是由村委会提出分配草案，呈乡（镇）政府、街道办事处审核报备后，经村民会议或村民代表会议讨论通过后施行。实际操作中往往是村委会干部等少数人决定分配办法，大多数农民并没有参与到分配方案的制定过程中，只是被告知分配的结果，对于有异议的地方也没有办法有效的反映出来，这样的情况可能会导致集体经营性建设用地入市的收益被少数掌权的人私自占有，这不仅直接损害了农民参与收益分配的权益，更是对社会的公平正义的严重亵渎。

2.3分配管理监督机制缺失

由于目前我国法律法规的不完善，从而导致了在分配中缺少明确的监督依据。虽然各地政府根据中央发布的相关文件的要求，提出要对入市交易和土地增值收益分配使用进行全过程、全方位监管，但在各地方入市交易过程中，政府的地方性入市方案并没有对监督制度进行具体的规定说明，这就难以保证入市分配的公平及透明。比如，在集体成员内部收益分配方面，依据村民自主管理的原则，很有可能会出现农民要求将集体收益一次性“分光吃净”和集体经济组织或村委会干部意图将集体收益全部投资用于发展集体经济两种极端现象。另外在实际操作过程中，决策权往往掌握在村委会干部少数人手中，在缺乏管理监督的情况下，很有可能会产生腐败问题，这些都严重损害了村集体和农民的切身利益。

2.4收益分配缺乏理论依据和实践经验

目前我国集体经营性建设用地入市还处于试点阶段，交易案例还不够丰富，相关经验也不足，很多地方还存在空白。对于入市主体及收益分配的参与者如何界定，收益在政府和集体之间、集体和集体成员之间，以及集体成员内部如何分配，目前还没有比较规范和系统的说法，各试点分配主体之间关系不清、比例混乱。这些问题归根结底都是因为收益分配缺乏成熟的理论依据和完善的实践经验[6]。

2.5相关法律法规不健全

在我国城乡二元土地制度的历史背景下，开展农村集体经营性建设用地入市本身就是对现有法律条文的突破。虽然《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》中指出，在试点县（市、区）行政区域内暂时停止实施土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，但是由于目前还处于试点阶段，且由于社会制度的不同又不能参考发达国家的相关经验，一切都还是在摸着石头过河，到目前为止还没有形成成熟、完善的规范集体经营建设用地入市的法律法规，更没有对集体经营性建设用地入市收益分配的管理体系。

3.完善集体经营性建设用地入市收益分配机制的对策

3.1合理提高征地补偿标准

农村土地征收补偿标准由土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费及地上附着物补偿费构成。在这四个组成部分中，土地补偿费一般为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍，安置补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的四到六倍，很明显这样的规定并没有考虑农民的发展权问题，失地农民将来的生活不能得到保障。在集体经营性建设用地入市的背景下，假如不能合理提高征地补偿标准，农民很可能在利益驱动的作用下，拒绝国家征收土地，直接将集体建设用地进行出让，甚至将耕地转化为建设用地进行买卖，这不只严重损害了国家的经济利益，更可能对生态环境造成破坏。所以为了平衡两种入市方式下国家和农民的利益，必须合理提高征地补偿标准，减小失地农民的收益差距。

3.2制定集体内部分配办法

由于我国地域辽阔，东、中、西部地区经济发展水平差距较大，居民生活习惯和消费能力也不同，国家没有办法制定全国统一的收益分配办法。所以这就要求各地方政府综合考虑当地的实际，制定适合本地的集体内部分配办法，并形成文件。制定分配办法时要召开村民会议，要求每户至少一人参加，并且要有上一级领导到场监督，讨论的结果要经三分之二以上村民同意后通过，然后制定详细的分配办法，并将分配办法纳入村务公开，作为分配的政策依据。制定集体内部分配办法时要坚持公平、公开、公正的原则，在保证留足集体的前提下，将剩余部分全部分配给集体内部成员。

3.3成立专门的管理监督机构

集体经营性建设用地入市的收益分配直接关系到相关主体的权益是否实现公平与公正[7]。因此，针对其入市收益分配过程中缺乏管理监督机制的问题，各级政府要成立专门的管理监督机构，严格把控入市交易的程序，防止个别投机取巧的现象发生，采取审计等措施加强政府收取调节金和农村集体留成资金的监管，保证入市收益能够合理分配、有效利用。另外要把入市情况（包括入市地块的基本情况和收益分配情况等）纳入政务公开制度，全方位接受公民监督，避免出现单位或个人中饱私囊和违法占地等现象。

3.4健全土地價格评估机制

任何进入市场进行流通的物体都要有价格，土地也不例外。长期以来在我国土地制度二元结构的背景下，农村土地必须要经过征收变为国有土地才能进入市场，所以农村没有像城镇那样的基准地价体系来指导土地市场。目前国家在积极探索农村土地制度改革，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和管制的前提下以出让、租赁、入股的方式进入市场，这就要求健全土地价格评估机制，全面启动农村集体经营性建设用地基准地价成果编制工作，加强农村土地市场管理，促进我国地价体系的完善，避免由于理论依据和实践经验的不足而造成的各种偏差。

3.5完善相关法律法规

目前，我国关于土地制度方面的法律法规仍然以城乡二元用地结构为背景，在试点地区的入市流转过程中，地方制定的政策缺少现有国家法律法规的支持，从而导致了分配效果欠佳[7]。因此在试点实践的过程中要及时修改完善与实际不符的法律法规，并尽快出台专门的集体土地入市法规，包括规定集体建设用地入市的条件，入市主体、参与收益分配的主体以及入市地块的基准地价和最高价格等，要赋予农民更多的权益和法律保障，明确相关权利人的法律责任，以便完善现有土地制度、保证合理分配，避免集体土地入市过程中出现的暗箱操作等不良现象。

参考文献

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

[2]潘伯娟，罗海波.贵州省集体建设用地流转收益分配问题探讨[J].贵州农业科学，2015

[3]别梦瑶.成都市集体经营性建设用地入市收益分配机制研究[D].2016

[4]赵海娇.集体经营性建设用地入市收益分配法律问题研究[J].土地问题研究，2016

[5]孙静.涓潭县土地改革实验区农村集体经营性建设用地入市研究[J].经营体制改革，2016

[6]于建嵘.集体经营性建设用地入市的思考[J].探索与争鸣，2015

[7]张冰楠.集体经营性建设用地入市增值收益分配研究[D].2016