高职院校实施混合所有制办学的实践与探索

严新乔

摘 要 在国家推进供给侧结构性改革的背景下，高职院校探索混合所有制办学是我国高等职业教育体制机制改革的重大突破。浙江省一些高职院校在混合所有制办学领域进行了探索，主要有不涉及产权的半混合和PPP共建基础设施两种模式。从其实践来看，推进高职院校混合所有制办学，还需进一步强化政府主导，加强顶层设计，明晰产权，优化治理结构，完善现代大学制度，引入竞争激励机制。依据现行政策，近期内可将PPP模式作为在学校层面探索混合所有制办学的主要方向和主要形式。

关键词 高职院校；混合所有制办学；政府和社会资本合作模式；浙江省

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）11-0013-04

作为社会主义经济制度在职业教育领域的重要体现，混合所有制改革是我国高等职业教育体制机制改革的重大突破，但从目前来看，各地实际推进缓慢，迫切需要地方政府和高职院校积极探索、勇于创新，通过试点形成案例和制度，为地方和国家相关政策、法律的出台提供经验借鉴。

一、高职院校混合所有制改革的主要特征

混合所有制是经济领域的专业术语，党的第十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“积极发展混合所有制经济”，其核心特征是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”，且经过实践证明是盘活国有资产存量、激发国企发展动力的有效途径[1]。在2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中，明确提出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，将“混合所有制”引入职业教育领域，目的是进一步深化职业教育体制改革，调整职业院校产权结构，破解目前公办职业院校体制机制不活、办学动力不足和民办职业院校难以做大做强等关键问题，建立产教融合长效机制，充分放大国有资本的能效，发挥社会资本的鲶鱼效应，集聚各类办学主体、多种所有制资本参与职业教育办学，推动高职院校更好更快地发展。近年来出现的混合所有制办学模式，是在充分吸取经济领域混合所有制改革成功经验的基础上，由政府推动，以合同或契约的形式，融合公办院校、国有资本、社会资本、外资等资源，共同投资兴办学校，是我国办学体制的重大创新。混合所有制高职院校是区别于传统的公办和民办高职学校，由国有资本与集体资本、非公有资本等交叉投入所举办，其主要特征是产权结构多元化、治理结构企业化、经营管理科学化和运作方式市场化。学者凡·特威斯特和英特·威尔特把市场化条件下的大学称为“混合机构”（hybridorganization），认为其是“运作于公共和私有领域之间，履行着公共责任，从事各种商业市场活动的一个实体”[2]，因此混合所有制高职院校应兼具教育的公益性和资本的逐利性，是一个既稳定又有效的组织机构，实现形式一般有合作制、股份制、中外合资等，合作制是指资产仍归出资方所有，共同经营，按劳分配收益；股份制是指将不同资产集合入股，统一经营，按股分红；中外合资是指我国高职院校与国（境）外资本混合，按契约行使各自职权，并获取收益。

二、国内外高职院校混合所有制办学模式

（一）发达国家高职院校合作办学模式

职业教育尤其高等职业教育是学校与产业紧密联系的跨界教育，仅靠政府财政投入的办学机制无法适应经济社会快速发展的需求，不同的社会力量参与办学已成为高等职业教育可持续发展的必然选择。世界上发达国家普遍采用“产教融合、校企合作”的办学模式来实现职业教育办学主体多元化，公立学校与私立学校的界限正趋于模糊，混合制的学校正在兴起[3]。德、美、英、澳等国政府在职业教育多元化办学进程中占主导地位，通过立法支持，建立相对完善的合作机制，且社会、企业参与合作办学的积极性较高，在一些经费投入较大，尤其是大型基础设施建设类合作办学项目上，多采用PPP（政府和社会资本合作）模式，不但能引进专业化的管理技术，增进服务标准，而且政府和社会资本的共同投入也分担了风险，最为普遍的如英国的“建立—运营—转让”方式。具体见表1。

（二）国内高职院校混合所有制办学的类型

目前国内高职院校混合所有制办学的探索可分为“大混合”和“小混合”两个层次，“大混合”是指国有资本与集体资本、私有资本、外资这三种资本中的一种或几种共同出资举办学校，在院校法人层面实现混合；“小混合”则是指学校内部二级办学机构层面或具体合作项目层面的混合[4]。具体见表2。

浙江是我国高职教育大省，宁波、温州等地是民营经济最发达的地区之一，地方政府较早地在教育、医疗等公益领域探索混合所有制改革。如作为国家职业教育与产业协同创新试验区，体制机制创新一直是宁波高等教育快速发展的重要动力。早在2009年，宁波市就制定了全国首部地方性法规《宁波市职业教育校企合作促进条例》，促进校企长效机制的建立；2016年底頒布的《宁波市“十三五”教育事业发展规划》中，提出“试行混合所有制办学改革，鼓励社会力量通过合作办学、股份制改造、委托管理等形式参与职业院校校内实训基地建设、共建科研创业孵化基地”。目前浙江省有宁波职业技术学院、宁波城市职业技术学院、杭州职业技术学院、温州职业技术学院等高职院校，分别在混合所有制办学领域进行了探索实践，可归纳为以下两种办学类型：

不涉及产权的半混合。宁波职业技术学院与塑机行业的龙头企业“海天集团”共建海天学院，学校投入1500万，企业投入1000万元，为海天学院建实训大楼，另投入价值600多万元的数控机床等实训设备，并负责实习学生的交通费和午餐补贴，共同实践校企资源共享、人才共育、就业共担的人才培养模式。杭州职业技术学院先后与区域主导产业的龙头企业共建了7个校企共同体，这些共同体既是学校的二级学院，又是企业的下属部门，如达利女装学院由达利集团总裁兼任院长，企业除了派出技术骨干和更新设备外，每年还划拨100万元经费用于学院建设。学校还与市特种设备检测研究院、容安特种设备职业技能培训有限公司通过议定收益比例和权利义务，三方合作共建电梯实训基地。

PPP模式共建基础设施。通过合同契约共建溪口校区，由宁波市财政出资1.5亿元，宁波城市职业技术学院自筹600万元，引入社会资本600万元，共建共享实验室、协同创新中心、实训基地等，以运营补贴作为社会资本提供公共服务的对价，按绩效评价结果支付。

三、目前高职院校混合所有制办学存在的主要问题

当下高职院校混合所有制办学改革动力主要来自各级政府特别是教育行政部门的强力推进，职业教育界相关专家学者的研究为推进高职院校混合所有制办学改革作了理论铺垫，但在实际操作层面，遇到以下亟需解决的问题。

从政府角度来看，缺乏法律依据与相关的配套制度。国家虽然提出发展混合所有制职业院校，但尚未将其上升到法律层面，且现行的教育法律法规中还有与发展混合所有制高职院校不相适应的地方，例如目前我国对不同性质和类型的学校采取不同的管理和扶持政策，混合所有制办学性质不明晰导致了政府对其适用政策的模糊不清，如果简单地将其定性为民办，既不符合《民办教育促进法》的规定，又容易造成对学校政策支持和资源投入包括财政拨款、人员编制等减少，将严重影响学校的办学质量和水平。在混合所有制办学的投资政策、权益保护、运行规范等方面都还没有配套制度[5]。由于我国产权交易市场和专业中介机构发展滞后，地方政府还担心发展混合所有制高职院校可能会减弱调控能力，造成国有资产的流失。

从学校层面来看，公办院校参与动力不足。我国现有体制下的公办高职院校类似于政府的“二级机构”，学校管理行政化色彩较浓，在混合所有制高职院校法人治理基础不明确的情况下，短期内难以调整和完善治理结构；由于学校原有国有资产涉及知识、技术等无形资产，评估难度大、产权流通较困难[6]；害怕混改后学校性质发生变化，会丧失原有招生、经费、科研等方面的比较优势，因此对实施混合所有制改革的动力不足，现有试点也多集中于二级学院或具体办学项目。而民办高职院校由于混合所有制改革后能吸引国资，改善办学环境，积极性明显高于公办院校。

对于企业来说，缺少投入的激励与保障政策。企业作为经济组织追求利润最大化是其核心目标，既然允许以资本、技术、知识等要素参与办学，其必然要求一定的预期收益或回报，这与高等教育整体的公益性相矛盾，如果企业短期内无法得到预期的回报，则投入热情将会大大降低。目前，对社会资本参与公办院校的回报问题仍缺乏法律保障，而《民办教育促进法》中规定出资人可以从民办院校办学结余中取得合理回报，但地方政府没有制定具体可操作办法，难以落地。社会资本进入或退出办学缺乏保障政策，自由度低，也打消了企业参与办学的积极性。

四、高职院校混合所有制办学的路径对策

目前，国内高职院校混合所有制办学仍处于试点和经验积累阶段，要发展混合所有制高职院校，必须突破现有的制度壁垒，构建校企利益相关体和命运共同体。

（一）政府主导，加强顶层设计

应由教育行政主管部门牵头，会同财政、经信、人力社保、国资等有关部门联合研究出台关于职业院校开展混合所有制办学改革的指导意见或实施办法，鼓励高职院校在保持原有学校身份性质不变的基础上开展混合所有制改革试点。政府部门对混合所有制高职院校和公办高职应同等对待，给予同等的扶持政策。同时，要在调研的基础上，为地方人大立法机构修改地方法规提供经验借鉴，对参与举办公办学校的企业给予收税优惠等鼓励政策，出台公共财政支持、财务监管、举办者退出机制等配套制度，为社会资本找到能够赢利、有良好社会声誉，且能适时退出的路径。

（二）明晰产权，解决双方后顾之忧

明确政府方和社会资本方均是办学资产的拥有者，在实际操作中，要重视学校产权界定工作，依托鼓励金融、保险、担保等权威中介机构为混合所有制学校提供资产评估、融资、风险管理、信用担保等专业服务，摸清家底，全面清产核资，在此基础上建立国有资产保值增值的體制和机制。只有明晰产权，才能平衡与制约各方权益，既保证国有资产在混合后不流失，又能调动出资方的积极性，并保护社会资本的原始投入。允许出资方应当拥有实际出资额（含学校续存期间追加投资额）的财产所有权，在产权流转过程中，一律按账面原值计价，并通过学校收购、解散清算等方式，允许出资方退出。

（三）优化治理结构，完善现代大学制度

探索建立党委领导的董事会（或理事会）监督下的校长负责制，党委负责决策，校长负责日常事务，董事会负责审议监督。在治理结构上，有效借鉴现代企业管理制度，实现决策、管理和监督等权能的适度分离与相互制衡，全面推进学校治理能力现代化。建立激励约束机制、办学绩效评价机制、监督机制、信息公布机制，按股份制公司运行。

（四）激发活力，引入竞争激励机制

参考企业绩效管理体系，打破学校原有的人事制度和分配制度，建立科学系统的薪酬激励机制，使资源配置更加优化，竞争机制更加合理。探索学校领导、中层管理者、骨干教师等持股机制，鼓励教职工持股，激发和调动教职工的积极性。在法律允许的前提下，试点混合所有制学校可从项目收益中提取奖励性绩效，用于发放在编教职工的绩效工资。

（五）试点探索，分层推进

依据现行政策，近期内可将PPP模式作为在学校层面探索混合所有制办学的主要方向和主要形式。PPP模式不但是融资手段，也是高职院校管理模式上的创新，可以由政府财政部门或国资委成立的投资公司作为政府方代表，也可委托公办学校等单位作为政府方代表，选择具有一定规模、社会责任心较强且不追求短期回报的企业集团作为合作伙伴，更好地发挥市场机制的作用，探索在建设以服务学生实训为目的的实训基地、以服务产业面向社会开展职业培训为目的的培训基地等多种形式的基础设施中实施PPP模式。对于目前办学情况较好的职业院校，可以鼓励其在不改变原有学校法人及资产属性的前提下，将独立法人登记的二级学院或专业作为混合所有制改革试点项目，通过多个法人之间签订合作协议，深入实施校企协同育人，同时积累可资借鉴的经验，试点成功后再由点到面逐步推广。

参 考 文 獻

[1]厉以宁. 中国道路与混合所有制经济[M].北京：商务印书馆，2014.

[2]Juliette Koning，Egide Maassen.Autonomous Institutions Local Ownership in Higher Education in Eastern Indonesia[J].International Journal of Business Anthropology，2012.

[3]阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015（4）：40-44.

[4]姚翔，刘亚荣.混合所有制高等院校发展的宏观治理结构探索[J].中国高教研究，2016（7）：37-42.

[5]刘家枢.混合所有制——高职院校产教深度融合的路径与模式思考[J].职教论坛，2015（4）：4-10.

[6]孟源北，樊明成.发展混合所有制职业院校的若干思考[J].中国高教研究，2016（5）：92-96.

Exploration and Practice of Implementation of Mixed Ownership in Higher Vocational Colleges

——The Case of Higher Vocational Colleges in Zhejiang Province

Yan Xinqiao

Abstract Under the background of supply-side reform， the exploration and practice of mixed ownership in higher vocational colleges is an important breakthrough of higher education system and mechanism reform in China. The thesis reviews the types of mixed ownership in higher vocational colleges， analyzes the running status of mixed ownership higher vocational colleges in Zhejiang province， analyzes the main problems from angles of government， colleges and enterprises， propose appropriate strategies and paths.

Key words higher vocational colleges； mixed ownership school-running； PPP； Zhejiang Province

Author Yan Xinqiao， assistant dean of Ningbo City Vocational and Technical College（Ningbo 315100）